مباحث بودجه ریزی در ایران

اهميت انضباط در بودجه ريزي و علل مقاومت بدنه اجرايي

  با یکی از کارشناسان در اتاق كوچكش در مؤ سسه عالي بانكداري به گفت وگو نشستيم و جالب اينكه در همين جا او بانك مركزي كه اين مؤ سسه زير نظر آن قرار دارد را به طور جدي مورد انتقاد قرار داد. 
  ایشان عضو هيا ت علمي مؤ سسه عالي بانكداري و صاحب تا ليف ارزشمندي در يكي از حوزه هاي تخصصي اش يعني <بودجه و بودجه ريزي دولتي در اقتصاد ايران> است. با او درباره آسيب شناسي نظام بودجه ريزي فعلي و بايدها و نبايدهاي عملياتي كردن بودجه به بحث نشستيم. به گفته ایشان صرفه جويي اقتصادي، پرهيز از موازي كاري و ارتقاي كارآمدي را از جمله مزاياي اصلي بودجه ريزي عملياتي برشمرد و ضمن انتقاد از تداوم بودجه ريزي سنتي، مقاومت بدنه اجرايي ساختار دولتي را از جمله مشكلات اصلي عملياتي كردن بودجه قملداد كرد. با ما همراه باشيد: 

پرسش : شما از جمله منتقدان جدي روش بودجه نويسي سنتي ايران هستيد كه با توجه به تخصص تان بارها بر لزوم تغيير اين روش تا كيد ورزيده ايد. مهم ترين آسيب هاي نظام بودجه ريزي فعلي را در چه مي بينيد؟ 

  جواب : روش بودجه ريزي دولتي در ايران بسيار قديمي است و پاسخگوي نيازهاي جامعه در حال توسعه ما نيست. 
  بودجه ريزي فعلي كه <روش متداول> يا <افزايشي> نيز به آن گفته مي شود، ناقص و ناكارآمد است. در اين روش بيشتر، بر هزينه ها يا داده ها تا كيد مي شود و ستاده ها كمتر مورد توجه قرار مي گيرد. روش فعلي فقط 50 درصد مسا له يعني اختصاص اعتبارات را مي بيند و 50 درصد مهم تر را ناديده مي گيرد. دولت بايد بتواند به طور دقيق در قبال تخصيص اعتبار به دستگاه هاي زيرمجموعه خود، اهداف و وظايف مورد انتظار را نيز محاسبه كرده و بر اجراي آنها نظارت دقيق داشته باشد. 

 در مقابل روش متداول سنتي فعلي، بودجه ريزي عملياتي كه بر ستاده ها تمركز دارد، مطرح است. 

  در اين روش، قيمت تمام شده كالا و خدمات به طور دقيق محاسبه مي شود. در واقع دولت هزينه سرانه محصولات توليد شده اعم از كالا يا خدمات دستگاه هاي زيرمجموعه خود را محاسبه مي كند. اين روش شبيه حسابداري صنعتي است كه قيمت تمام شده را مشخص مي كند. زيرا تنها پس از مشخص شدن قيمت تمام شده هر واحد است كه مي شود، بودجه سال آينده دستگاه هاي دولتي را به طور دقيق تعيين كرده در اين صورت، چانه زني نمايندگان دستگاه ها و مناطق مختلف با سازمان مديريت و برنامه ريزي به عنوان نهاد اصلي برنامه نويس و بودجه ريز به حداقل ممكن مي رسد. در صورت بكارگيري بودجه ريزي عملياتي، حيف و ميل اموال دولتي و موازي كاري ها نيز به طور محسوسي كاهش پيدا مي كند. اين روش نه تنها در كشورهاي پيشرفته بلكه در جوامع در حال توسعه نظير مالزي، هند و پاكستان نيز در پيش گرفته شده است.

 سوال : مهم ترين مزاياي بودجه ريزي عملياتي چيست؟ با چه استدلالي مي توان به سمت اين بودجه حركت كرد؟ 

  جواب : صرفه جويي مهم ترين مزيت بودجه ريزي عملياتي است. علاوه بر آن شفاف شدن بودجه امكان اولويت بندي اجراي برنامه ها را تسهيل مي كند. بخش عمده اي از كسري بودجه فعلي ناشي از نامشخص بودن قيمت تمام شده و ابهام در اولويت دستگاه هاي اجرايي است. كسري بودجه، خود عاملي براي تشديد تورم در سال هاي اخير بوده است. تحقق پيدا نكردن درآمدهاي دولت كه به تجربه اي هر ساله بدل شده، بهترين دليل براي تغيير روش بودجه ريزي است. 

  سوال : اجراي برنامه هايي مانند عملياتي كردن بودجه نيازمند پيش نيازهايي است كه بدون لحاظ كردن آنها، حركت در اين مسير واقع بينانه ارزيابي نمي شود. اگر انحراف عملكردي بودجه از اهداف از پيش تعيين شده را مهم ترين آسيب بودجه ريزي فعلي در نظر بگيريم، چانه زني دستگاه ها بيشترين تا ثير را در اين بين دارد. آيا مي توان فارغ از اصلاح ساختار اداري، بودجه را عملياتي كرد؟ 

 جواب : اگر قرار بر اين باشد كه در بودجه عملياتي نيز امكان چانه زني وجود داشته باشد، اين روش هم نخواهد توانست مشكلات موجود را برطرف سازد. 

  سوال : به رغم اظهارات فراوان مسئولان ارشد دولتي مبني بر لزوم عملياتي كردن بودجه، اين مهم تا به حال روي نداده است، دليل آن را چگونه ارزيابي مي كنيد؟ 

 جواب : طي 8 سال گذشته به طور مكرر از بودجه ريزي عملياتي صحبت شده است. كارشناساني نيز در سازمان هاي بين المللي براي اين منظور دوره ديده اند. دوره هاي آموزشي نيز براي كادرهاي دولتي در سازمان مديريت و برنامه ريزي برگزار شده است. 

  اما اين روش مخالفان فراواني در بدنه اجرايي دارد. زيرا در صورت اجراي آن آزادي عمل بسياري از متصديان دستگاه ها گرفته مي شود. اساساً هرگونه برنامه هاي انضباط دهنده، مقاومت هاي فراواني در نظام اداري به همراه دارد. 

 سوال : دولت اعلام كرده بود كه بودجه سال 85 را عملياتي خواهد ساخت. بودجه ارايه شده به مجلس را به چه ميزان عملياتي مي دانيد؟

  جواب : قرار بود بودجه سال آينده عملياتي باشد. اما با توجه به جديد بودن دولت و بروز برخي از مشكلات سياسي، دولت امسال هم نتوانست بودجه را عملياتي كند. 
  درخواست من از دولت اين است كه مسا له لوث نشود. اگر قرار بر اجراي نيم بند يك برنامه است همان بهتر كه اجرا نشود. 

 سوال : عملياتي كردن بودجه بايد از كجا شروع شود. اولويت ها كدام است؟ 

  جواب : بهترين روش آن است كه اين برنامه با عملياتي كردن بودجه چند وزارتخانه كه به طور مشخص فعاليت توليدي دارند، آغاز شود. پياده كردن اين نوع برنامه ريزي براي وزارتخانه مسكن و شهرسازي كه به طور مشخص فعاليت ساخت و ساز دارد و مي تواند قيمت تمام شده فعاليت خود را محاسبه كند بسيار آسان تر از نهادهايي مانند وزارت دادگستري است كه فعاليت هاي خدماتي دارد. 
  وزارت صنايع، وزارت راه و ترابري يا شهرداري ها آسان تر مي توانند بودجه ريزي عملياتي را در پيش بگيرند. اين نهادها بايد با قيمت گذاري فعاليت خود، راه را براي ديگر وزارتخانه ها يا دستگاه ها هموار سازند. البته نبايد فراموش كرد اساساً شاخص گذاري در نظام اداري فعلي ما بسيار كار سختي به شمار مي آيد. 

 سوال : اختلاف نظر بسياري در خصوص ريشه تورم دو رقمي و مزمن ايران وجود دارد. عده اي آن را ساختاري و عده اي ديگر آن را متا ثر از نقدينگي فزاينده مي دانند. آيا در شرايط فعلي تورم و ناتواني از پيش بيني دقيق، ارزيابي قيمت تمام شده محصولات تا چه حد مي تواند، در بودجه ريزي عملياتي چاره ساز باشد؟ 

 جواب : در شرايط تورمي به ويژه از نوع تورم غيرقابل پيش بيني، اصل محاسبه قيمت تمام شده كالا وخدمات بسيار دشوار است چه برسد به اينكه بخواهيم به اهداف از پيش تعيين شده عملياتي كردن بودجه برسيم. 
  ايده آل آن است كه تورم به حداقل برسد. اما در شرايطي كه بخش عظيمي از فعاليت ها در دست دولت است و مردم مستقيم يا غيرمستقيم حقوق بگير دولت به شمار مي آيند، تورم هاي بالا نظير تجربه سال هاي مياني دهه 70 و تورم 50 درصدي در عمل امكان برنامه ريزي دقيق را به حداقل مي رساند. 

 من از جمله كساني هستم كه به پولي بودن پديده تورم اعتقاد دارم. دخالت نظام بانكي و به طور مشخص بانك مركزي كه در پس آن كسري بودجه دولت حضور دارد، مهم ترين دلايل بروز تورم است. وابستگي اقتصاد كشور به درآمد نفت بسيار حايز اهميت است. از اين رو نطفه تورم از نظر من در تبديل دلار نفتي به ريال توسط بانك مركزي نهفته است. 

  من بارها عنوان كرده ام، حتي يك دلار هم نبايد توسط بانك مركزي به ريال تبديل شود. حال آنكه الان تبديل دلارهاي نفتي دولت به ريال به وظيفه اصلي بانك مركزي تبديل شده است. 
  دولت براي تبديل دلار به ريال بايد فكر ديگري جز تبديل آن در بانك مركزي به كار گيرد. روش فعلي داراي پشتوانه علمي نيست. 

 البته نبايد انصاف را ناديده گرفت كه تورم در اقتصاد ايران دلايل ديگري هم دارد اما مهم ترين آنها همين مسا له است.

+ نوشته شده در  جمعه هشتم خرداد 1388ساعت 11:42  توسط   | 

طرح تحول اقتصادی ، كاتالیزور بودجه ریزی عملیاتی

سال 1386 اولین سالی بود كه دیگر بودجه در كتابی حجیم و قطور به نمایندگان عرضه نشد و رئیس جمهور تمام بودجه را در چند صفحه خلاصه و با نام بودجه عملیاتی به مجلس ارائه نمود ، اما روند اجرای آن نشان داد كه بودجه ۸۷ مهمترین خصایص بودجه عملیاتی را ندارد. 

● بودجه ریزی عملیاتی چیست؟ 

براساس پژوهش دو كارشناس اقتصاد و عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی، بودجه ریزی عملیاتی، روشی برای تخصیص منابع به منظور دستیابی به اهداف، برنامه ها و نتایج ارزیابی شده است در این روش منابع بودجه به اهداف مورد نظر در قالب برنامه به نحوی كارآ و اثر بخش تخصیص می یابد به عبارتی، عوامل صرفه جویی و اثر بخشی به ابعاد سنتی بودجه ریزی اضافه می شود. 

براساس این پژوهش، برخی اهداف بودجه ریزی شامل ارایه مبنای صحیح برای اتخاذ تصمیم در خصوص تخصیص منابع، تعیین نتایج قابل سنجش و مورد انتظار از یك تخصیص بودجه خاص، تمركز فرآیند تصمیم گیری روی مهمترین مسایل و چالشهایی كه دستگاه اجرایی با آن مواجه است، ایجاد یك فرآیند منطقی برای تصمیم گیری در خصوص بودجه، اریه اطلاعات قابل سنجش برای نهادهای ناظر، ایجاد ارتباط بین بودجه و نتایج عملكرد برنامه و شفاف سازی بودجه می باشد. 

براساس همین پژوهش، مزایای این نوع بودجه ریزی نسبت به روش سنتی شامل افزایش پاسخگویی دستگاه های اجرایی، بهبود نحوه تخصیص منابع، افزایش كارآیی و كیفیت، كاهش كسری بودجه، تضمین تحقق برنامه ها و افزایش كارآیی و اثر بخشی می باشد. 

● دولت به دنبال عملیاتی كردن بودجه 

ناگفته پیداست كه معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، در پی مطالب پیش آمده در سال 1386، ابیش از پیش در پی عملیاتی كردن بودجه است، اگرچه به چالشها و مشكلات پیش روی این ادعاها واقف است ولی می داند كه در شرایط فعلی سیستم مالی سازمانهای كشور نمی توان راه چند ساله را یك ساله و دو ساله پیمود. 

جناب آقای امیر احمدی از كارشناسان دولتی و مدیر كل دفتر هماهنگی، تلفیق و تخصیص بودجه یكی از بزرگترین مشكلات موجود در بودجه كشور را روش بودجه نویسی می داند و بر لزوم اصلاح روش تأكید می كند. 

او می گوید: ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم توسعه بر بودجه نویسی عملیاتی تأكید دارد، به همین دلیل در ساختار جدید معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور یكی از مدیر یتها به موضوع نظامهای بودجه اختصاص یافته است تا نظامهای بودجه نویسی به طور كامل بازنگری و اصلاح شوند. 

وی با بیان اینكه معمولاً در نظام بودجه نویسی كنونی برآوردها براساس روند گذشته انجام می شود، یادآور می شود : اولویتها پیوسته در حال تغییر است و نظام بودجه نویسی هم باید بتواند پاسخگوی تحولات باشد و هم متناسب با آن تغییر كند. 

جناب آقای امیراحمدی در ادامه تصریح می كند: ما دستورالعملهای لازم برای پیشنهاد بودجه سال بعد را براساس محاسبه قیمت تمام شده ارایه خواهیم كرد تا هر چه بیشتر به بودجه نویسی عملیاتی نزدیك شویم 

● تغییر حسابداری شرط اول 

اما اكنون این بحث پیش می آید كه آیا تحقق بودجه ریزی عملیاتی برای سال آینده امكان پذیر است و آیا تغییر در شكل بودجه نویسی را می توان به عنوان تغییر در شیوه بودجه نویسی و یا حتی حركت به سوی بودجه نویسی عملیاتی تلقی كرد. 

یك كارشناس اقتصادی بر این باور است كه بودجه ریزی عملیاتی نیازمند فراهم سازی شرایط بسترهای مناسب توسط بدنه اقتصادی كشور است كه این شرایط تاكنون در نظام مالی كشور مهیا نشده است. 

وی با بیان اینكه بودجه ریزی عملیاتی بیشتر از طرف كشورهای اروپایی تأكید می شود ، می گوید: دلیل آن هم این است كه اولاً شر یانهای مالی را شفاف می كند و با توجه به كارآیی بالای این نظام بودجه ای، حس مسؤولیت پذیری مدیران در مقابل تصمیمات گرفته شده بیشتر خواهد شد. 

این کارشناس اقتصادی با اشاره به اینكه بودجه ریزی عملیاتی از سال ۷۸ در برنامه سوم توسعه وجود داشته است، می افزاید: دولت از آن زمان مكلف شد تا نظام بودجه ای خود را عملیاتی كند و حتی در برنامه چهارم توسعه به این امر تأكید شد. 

وی در ادامه خاطرنشان می كند : برای تدوین یك نظام بودجه ریزی عملیاتی باید نظام حسابداری نقدی به حسابداری تعهدی تغییر كند كه این امر نیازمند فراهم سازی شرایط و بسترهای مناسب توسط بدنه مالی كشور مانند وزارت اقتصاد و دارایی، دیوان محاسبات و مجلس است. 

ایشان تصریح می كنند : اجرای نظام بودجه ریزی عملیاتی مشروط به این است كه دستگاه های اجرایی دارای چشم انداز و برنامه مدون پنج ساله باشند و برنامه اجرایی آنها به صورت عملیاتی تنظیم شود. 

● اختلاف میان نمایندگان 

اما در موضوع عملیاتی شدن بودجه حداقل میان نمایندگان مجلس اختلاف نظر وجود دارد و برخی بودجه سال ۸۸ را واجد شرایط یك بودجه عملیاتی دانسته و اجرای آن را ممكن و برخی اجرای و حتی ارایه آن را به دلیل ضعف در زیرساختها ممكن نمی دانند. 

عباسعلی نورا از جمله اقتصاد دانان نماینده مجلس است كه مهمترین مانع تدوین بودجه عملیاتی را دشواری ارزش گذاری عنوان می كند و یادآور می شود: در بودجه بندی عملیاتی، توجیه اقتصادی پروژه مورد بررسی قرار می گیرد و طرحها براساس هزینه تمام شده و زمان مورد نیاز، اولویت بندی شده و سپس اعتبارات به آن اختصاص می یابد. 

وی خاطرنشان می كند : متأسفانه زیرساختهای لازم برای رفع این مشكل فراهم نشده است ضمن اینكه تعداد طرحهای ناتمامی كه در حال حاضر در كشور وجود دارد، بسیار بالاست كه سنجش ارزش آنها كار دشواری است. 

این كارشناس اقتصادی با اشاره به برخی محاسن بودجه عملیاتی از جمله افزایش بهره وری، تخصیص به موقع اعتبارات، انجام به موقع طرحها به علت پیش بینی دقیق و به دنبال آن كاهش هزینه ها، شفاف سازی در بودجه و نمایان شدن كسری، می گوید: باشیوه فعلی، تشخیص میزان كسری در سند بودجه دولت ممكن نیست و نمایندگان هم نمی توانند در تصویب خود آن را لحاظ كنند. 

وی در عین حال بودجه ریزی عملیاتی را در كاهش تورم مؤثر می داند. 

اظهارات این نماینده مجلس در حالی است كه موسی الرضا ثروتی عضو كمیسیون برنامه و بودجه خاطرنشان می كند: با برنامه ریزیهای انجام شده، بودجه ای که در سال 1388 برای دولت تصویب می شود به طور كامل عملیاتی خواهد بود. 

وی درباره این نظام تدوین بودجه اظهار می دارد : در بودجه عملیاتی به ازای مبلغ معین بودجه فعالیتها معین شده و به صورت كمی و كیفی در یك زمان یك ساله انجام می شود. 

وی می افزاید: دولت گزارش این عملیات را به تفصیل ارایه خواهد كرد تا میزان اعتبارات دستگاه ها از لحاظ كیـفیت و كمـیت مشخص شود. 

ایشان درباره روشهای تنظیم در سایر كشورها می گوید: هر كشوری براساس نظام بودجه ریزی و حكومتی كه دارد، این كار را انجام می دهد، به طوریكه در برخی كشورها وزارت اقتصاد و دارایی مسؤول اجرای بودجه است و در كشور ما كمیسیون برنامه و بودجه مجلس به امر بودجه ریزی رسیدگی می كند و قانون بودجه پس از تصویب در مجلس قابلیت اجرایی پیدا می كند. 

وی تصریح می كند: اجرای كامل و بدون نقص بودجه می تواند دولت را در رسیدن به اهداف مورد نظر كمك كند. 

● بودجه عملیاتی و طرح تحول اقتصادی 

امسال تصویب بودجه از سوی نمایندگان با حساسیت خاصی رو بروست، چرا كه آنها باید الزامات مطرح در طرح تحول اقتصادی را هم در آن لحاظ كنند. از یك طرف این كار باعث خواهد شد تا نمایندگان دقت بیشتری در تصویب بودجه داشته باشند و از طرفی هم حركت بودجه به سمت عملیاتی شدن را تسهیل می كند. 
كاهش یارانه های در نظر گرفته شده برای دستگاه ها و شركتهای دولتی و افزایش بهره وری از جمله مسایلی است كه باعث می شود بودجه به سمت عملیاتی شدن حركت كند، این در حالی است كه تصویب برنامه های حمایتی از مردم می تواند نمایندگان را در تنگناهای جدی قرار دهد. 

در عین حال چنانچه دولت اراده كرده باشد كه بودجه را عملیاتی كند و نمایندگان نیز در تصویب آن دقت لازم را به كاربرند، در مقوله طرح تحول اقتصادی و بودجه عملیاتی می توانند هم، راستا با هم اجرایی شده و اجرای همدیگر را تسهیل كرده و دولت را از معضلات سالهای گذشته اجرای بودجه برهانند.

+ نوشته شده در  پنجشنبه هفتم خرداد 1388ساعت 23:49  توسط   | 

نظرات کارشناسان اقتصادی در ارتباط با بودجه ریزی

نظام بودجه ريزي در ایران تحول مي خواهد .

بدون شك، لايحه بودجه مهم ترين سند مالي كشور است كه مي تواند نشان دهنده سياست هاي اقتصادي ـ اجتماعي و حتي فرهنگي باشد.

 از آنجا كه حجم دخالت دولت در اقتصاد ايران بيش از كشورهاي توسعه يافته و اغلب كشورهاي در حال توسعه است، بنابراين اهميت لايحه بودجه نيز در مقايسه با اين كشورها دوچندان است.

  براساس همين اهميت است كه بسياري از صاحب نظران اقتصادي كشور معتقدند درمان بيماري هاي اقتصاد ايران از جمله تورم، بيكاري، كاهش بهره وري و رشد پايين اقتصادي را بايد در سند بودجه يافت.

  متن ذیل گزارشي است از يك نشست تخصصي كه در سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور برگزار شده است.
   تعدادی از صاحب نظران مسائل بودجه نويسي كشور ، در اين نشست با مرور بر ساختار بودجه ايران، راه حل هايي نيز براي بهبود آن ارائه دادند .

  امروز مسائل مربوط به تنظيم بودجه صرفاً در دخل و خرج دولت و حساب دهي قوه مجريه به قوه مقننه خلاصه نمي شود، هرچند درگذشته يكي از اصلي ترين موضوع ها در ارتباط با بودجه، پاسخگويي دولت در كل و همچنين در داخل خود قوه مجريه بود. سند بودجه و نظام بودجه ريزي مهم ترين عاملي است كه اطلاعات لازم براي اعمال حاكميت را در اختيار قوه مجريه قرار مي دهد و از طرف ديگر براي قوه مقننه مبنايي فراهم مي كند تا به كمك آن بتواند با ابلاغ سياست هاي كلان عملكرد دولت را ارزيابي كند.

  از ابتداي پيروزي انقلاب اسلامي، هميشه اين بحث مطرح بوده كه سند بودجه داراي اشكال است و اشكال هاي آن را نيز اعلام مي كردند. در زمان رياست دكتر زنجاني، رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي در دهه ،۱۳۶۰ گروهي مأمور شدند تا نظام بودجه ريزي كشور را بررسي كنند. اين گروه با هدايت صاحب نظران در عرصه اقتصاد و امور پولي و مالي، ۴ سال كار كردند كه دستاوردهاي آن در قالب چند گزارش ارائه شد اما متأسفانه به اجرا درنيامد. در سال ،۱۳۸۰ مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي بار ديگر در اين زمينه تلاش كرد و پس از بحث هاي متعدد كه در دستگاه هاي دولتي و مراكز علمي در زمينه لزوم اصلاح نظام بودجه ريزي انجام شد، مجلس در بودجه سال ۸۱ دردو تبصره، دولت را مكلف كرد تا ساختار بودجه را اصلاح كند، بدون آن كه هدف روشني را در اين زمينه بيان كند. در اجراي اين دستور، سازمان مديريت و برنامه ريزي در نخستين گام طبقه بندي و برخي از تعاريف بودجه را تغيير داد، بدون اين كه بخواهد كل ساختار بودجه ريزي را تغيير دهد؛ به طوري كه طبقه بندي بودجه كه تا آن زمان در قالب يك تراز درآمدها و هزينه ها يا تراز منابع و مصارف بود، در قانون بودجه سال ۸۱ دچار دگرگوني شد.

  به موازات آن، مجلس شوراي اسلامي با تصويب قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت كه شامل برخي از تبصره ها و احكام دائمي بود، راه را براي اصلاح كل ساختار بودجه هموار كرد. در ماده ۷۷ اين قانون، تعاريفي جديد به تعاريف قانون برنامه و بودجه كه مصوب سال ۱۳۵۱ است افزوده شد و مباني تدوين اعداد و ارقام بودجه تغيير كرد. در قانون سال  ۱۳۵۱ بودجه عمومي به بودجه جاري و بودجه عمراني تفكيك شده بود، اما در قانون بودجه سال ۸۱ مفهوم جديدي وارد نظام بودجه ريزي كشور شد كه همان «ارزش خالص» است.

براساس اين مفهوم، ارزش دارايي هاي دولت منهاي بدهي هاي آن مبنا قرار مي گيرد و براساس آن دو نوع پرداخت تعريف مي شود: 

  الف) پرداخت هايي كه ارزش خالص را كاهش مي دهد و هزينه تلقي مي شود كه در حال حاضر هزينه را مترادف با بودجه جاري در نظر مي گيرند.

   ب) پرداخت هايي كه ارزش خالص را افزايش مي دهند و به عنوان دارايي و سرمايه مطرح مي شوند.

  با توجه به اين تغييرات، بودجه به ۳ بخش يا تراز تفكيك شد.

در تراز اول، درآمد و در مقابل آن هزينه تعريف شد. منظور از درآمد در اينجا درآمدهاي مالياتي و ساير درآمدهاي مستمر دولت است. قبل از آن بسيار تلاش مي شد تا ثابت شود كه مثلاً عوايد نفت و فروش ساختمان و دارايي نبايد جزو درآمدها محاسبه شود. امروز در سند بودجه به راحتي در نخستين تراز، ارقام مربوط به درآمد و هزينه بودجه عمومي دولت ديده مي شود و منفي بودن اين تراز در ۴ يا ۵ سال اخير به روشني ملاحظه مي شود.

  در تراز دوم، واگذاري دارايي هاي سرمايه اي و تملك دارايي هاي سرمايه اي مطرح شد كه اين تراز هميشه مثبت بوده است، به دليل اين كه واگذاري دارايي هاي سرمايه اي، شامل فروش نفت خام و ساختمان ها و ساير سرمايه هايي كه در اختيار دولت قرار دارد، بيش از سرمايه گذاري هاي عمومي دولت بوده است.

  در تراز سوم نيز تملك دارايي هاي مالي و واگذاري دارايي هاي مالي آمده است كه عمدتاً شامل اوراق مشاركت و استقراض داخلي يا خارجي است و مهم ترين تأثير اين تراز، متعادل كردن كل منابع و مصارف بودجه عمومي است.

  اين ۳ تراز كل، بودجه عمومي دولت را تشكيل مي دهد. همچون گذشته تعادل آن كاملاً برقرار است، يعني دو طرف پرداخت ها يا مصارف و منابع آن با همديگر برابر است؛ اما براي نخستين بار مشخص شد كه كسري و مازاد در چه جاهايي رخ مي دهد. در مورد فروش نفت و منابع حاصل از آن هميشه اين بحث وجود داشته است كه چه مقدار از اين منابع صرف هزينه هاي جاري مي شود. با طبقه بندي جديد در بودجه، پاسخ اين سؤال به صورت شفاف در سند بودجه ارائه شده است. بدين ترتيب، ملاحظه مي شود كه با اصلاح طبقه بندي منابع و مصارف بودجه شفافيت اوليه در مورد استفاده از منابع سرمايه اي و انتشار اوراق مشاركت براي تأمين كسري تراز اول (درآمدها و هزينه ها) صورت گرفته است، اما اين اقدام به تنهايي به منزله اصلاح ساختار بودجه تلقي نمي شود، بلكه از لحاظ بعد فني تدوين بودجه گامي مثبت تلقي مي گردد و ابعاد اصلاح ساختار نظام بودجه ريزي علاوه بر بعد فني، بعد سياستگذاري را نيز شامل مي گردد كه در اين مرحله، اثري از سياستگذاري و تغييرات در تصميم گيري لحاظ نشده است. 

  گام بعدي در جهت اصلاح نظام بودجه ريزي، تصويب ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم توسعه بود كه سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور موظف گرديد به منظور اصلاح نظام بودجه ريزي از روش موجود به روش هدفمند و عملياتي و به صورت قيمت تمام شده خدمات، اقدام هاي زير را حداكثر تا پايان سال ۱۳۸۵ انجام دهد.

  الف) شناسايي و احصاي فعاليت و خدماتي كه دستگاه هاي اجرايي ارائه مي كنند.

  ب) تعيين قيمت تمام شده فعاليت ها و خدمات، متناسب با كيفيت و محل جغرافيايي مشخص.

  پ) تنظيم لايحه بودجه سالانه براساس حجم فعاليت ها و خدمات و قيمت تمام شده آن ها.

  ت) تخصيص اعتبارها براساس عملكرد و نتايج حاصل از فعاليت ها و متناسب با قيمت تمام شده آن ها.

  قسمتي از اين اصلاحات در بودجه سال ۸۵ و يك سال زودتر از برنامه مطابق مفاد ماده ۱۳۸ صورت گرفته است، به اين معني که واحد فعاليت و قيمت واحد مشخص گرديده و براساس آن به دستگاه هاي اجرايي پول پرداخت شده است. با وجود سرعت انجام اين كار در حوزه بودجه عملياتي، بايستي مقدم بر آن اهداف، استراتژي ها و سياست ها مورد توجه قرار گيرد و آنگاه با طراحي برنامه هاي عملياتي، آن اهداف و سياست ها را تحقق بخشيد.

  در زمينه بودجه عملياتي، كشورهاي توسعه يافته و كشورهاي در حال توسعه داراي تجربياتي اند كه كره جنوبي، انگليس، كانادا، استراليا، شيلي، برزيل، مصر و كلمبيا از آن جمله اند، اما ميزان موفقيت آن ها در اجراي بودجه عملياتي و ارائه تصوير روشني براي تصميم گيران از جمله قوه مقننه و سرانجام بحث نظارتي كه در اين زمينه مطرح است، متفاوت بوده است.

  مهم ترين كاري كه بايد در بودجه عملياتي انجام گيرد، هزينه يابي فعاليت ها است. ظاهراً امر هزينه يابي و تعيين قيمت تمام شده امري آسان است، اما از نظر تكنيكي كار بسيار پيچيده اي است كه بايد بتوانيم فعاليت دستگاه هاي اجرايي را به وظايف آن ها مرتبط و آنگاه رابطه ميان وظايف و برنامه ها را تعريف كنيم.

  از دستاوردهاي ديگر نظام بودجه ريزي عملياتي اين است كه اگر دولت خدماتي به مردم عرضه مي كند و در مقابل آن پول مي گيرد، قيمت تمام شده آن خدمت مشخص مي شود و اين پايه اي است براي مقايسه هزينه انجام خدمات مشابه در بخش هاي دولتي و خصوصي. موضوع ديگري كه بايد مورد توجه قرار گيرد اين است كه نظام بودجه ريزي در مقامي نيست كه بتواند سياستگذاران را به انتخاب سياستي خاص وادار سازد، اما اگر نظام بودجه ريزي عملياتي باشد، مي توان با ارائه اطلاعات دقيق تر به مسئولان، آنان را در اتخاذ تصميم بهتر ياري كرد.

 نكته ديگر اين است كه عملياتي كردن بودجه در شركت هاي دولتي بسيار ساده تر از وزارتخانه ها و دستگاه هاي حاكميتي است، زيرا در بودجه تفصيلي شركت ها، نشانه هاي بسيار خوبي از عملياتي بودن ديده مي شود و برخي از اين شركت ها در ايران از نظام بودجه ريزي بسيار پيشرفته اي برخوردارند. از مسائلي كه تاكنون وجود داشته است و در بودجه عملياتي از ميان خواهد رفت، نوع طبقه بندي هايي است كه در منابع و درآمدها داريم. براي مثال، نبايد درآمدهاي ناشي از نفت را تكه تكه كرد زيرا تمام اين درآمد از يك منبع ناشي مي شود و آن هم واگذاري دارايي هاي سرمايه اي است.

  اگر اين درآمد به حساب ذخيره برود و آنگاه از آن برداشت كنيم، تملك دارايي هاي مالي است. اگر درآمد آن به طور مستقيم به خزانه برود، واگذاري دارايي سرمايه اي است و اگر از آن ماليات بگيريم، به عنوان درآمد مالياتي تلقي مي شود.

 اگر دولت موفق شود تمامي اين اقدام ها را انجام دهد، يك مرحله كار را كه مرحله تهيه بودجه است انجام داده و مرحله بعد تصويب بودجه در مجلس است. يكي از مشكلاتي كه در ۱۰۰ سال قانون گذاري با آن مواجه بوده ايم، سطح تصويب مجلس است؛ به اين معني كه اختيارات قانوني نمايندگان تا كجاست؟ آيا نماينده مي تواند محل اجراي پروژه را مشخص كند؟ آيا نماينده مي تواند تعداد كاركنان يك دستگاه را تعيين كند؟ يا اين كه نماينده بايد به طور كلي بودجه اي در اختيار دولت قرار دهد و انجام وظيفه اي معين را از دولت طلب كند. اين سطح تصويب در جايي بايد تعريف شود. اين سطح مي تواند در نظام بودجه ريزي عملياتي تعريف شود.

  بنابراين، مجلس بايد بداند چه چيزي را تصويب مي كند و پس از تصويب نيز اختيار تغيير مصوبات خود را داشته باشد. از اين رو، شاخص هايي كه بايد تهيه شوند از اهميت ويژه اي برخوردار هستند. با توجه به تأكيد بر پرداخت اعتبار به نتايج، مسلماً شاخص هاي موردنظربايد شاخص هاي نتيجه محور باشند و به هيچ وجه فرآيندي انتخاب نشوند.

 و اما در مرحله سوم كه اجراي بودجه است و به دستگاه اجرايي برمي گردد، به نظر مي رسد مهم ترين كاري كه بايد در قوه مجريه صورت بگيرد، اصلاح نظام مالي است. نظام مالي بايد از حالت جاري به نظام تعهدي تبديل شود. نظام بودجه ريزي عملياتي نيازمند نظام مالي و حسابداري تعهدي است. يكي از مشكلاتي كه تصميم گيران با آن روبه رويند، اين است كه غالباً نمي دانند تصميم گيران قبلي چه تصميم هايي گرفته اند كه تصميم گيران جديد در قبال آن ها اختياري ندارند. اين يكي از مواردي است كه در نظام بودجه ريزي عملياتي بايد اصلاح شود. حجم عظيم تعهدات ايجاد شده و كارهاي نيمه تمام، اكنون به صورت معضلي بزرگ خودنمايي مي كند.

  آخرين مرحله، بحث نظارت است. در ماده ۱۵۸ برنامه چهارم توسعه براي نخستين بار از سازمان مديريت و برنامه ريزي خواسته شده تا نظارت استراتژيك يا نظارت بالاتر از برنامه را انجام دهد. يكي از كارهايي كه سازمان مديريت و برنامه ريزي بايد در سال اول انجام دهد، اعلام گزارش نظارتي خود است. اگر برنامه عملياتي موجود بود آنگاه طراحي اين نظام بسيار ساده مي بود، زيرا شاخص ها و عمليات معلوم بود. دولت براي نظارت استراتژيك تعدادي شاخص را تصويب كرده است، اما به هيچ وجه كافي نيست، زيرا صرفاً جنبه اطلاع رساني داشته است و اعلام مي كند كه جايگاه ما در دنيا چگونه است. در حال حاضر، نظام نظارتي كه در سازمان مديريت طراحي شده است، عمدتاً در سطح پايين تري از اين موضوع قرار دارد. البته در مورد برنامه ها گزارشي ارائه مي شود اما اطلاعات مربوط به شاخص هاي اصلي را از مراجع ديگر كسب مي كنيم. به بيان دقيق تر، نظارت پويا وجود ندارد. نظام نظارتي مي بايستي به نحوي طراحي گردد كه نتايج آن براي اصلاح فعلايت هاي آينده مورد استفاده قرار گيرد و قبل از اتمام زمان و اعتبارهاي مصوب هشدارهاي لازم را به مسئولان منتقل كند.

لازمه اين امر نظارت در سطوح مختلف از نظارت كارگاهي (مهندسان مشاور و مهندسان ناظر)، نظارت بر فعاليت ها (عمليات تعريف شده براي رسيدن به نتايج)، نظارت برنامه (احكام و شاخص هاي مصوب)، نظارت بر مديريت، نظارت بر طرح هاي عمراني و سرانجام نظارت استراتژيك است كه ضروري است براي هر مرحله از نظارت هاي ياد شده دستورالعمل هاي مربوط تدوين گردد. نظام جديد بودجه ريزي نيازمند طراحي نظام جديد نظارت است تا بتوانيم اطلاعات را در اختيار مسئولان سياسي قرار دهيم و لازم به يادآوري است كه نظام بودجه ريزي به هيچ وجه نمي تواند براي سياست گذاران تعيين تكليف كند، اما مي تواند ابزار بسيار مفيدي براي تصميم گيري باشد.

  در ادامه، پيشنهادهايي براي اصلاح نظام بودجه ريزي در كشور مطرح مي شود كه اميدواريم براي تصميم گيران و برنامه ريزان مفيد واقع شود.

  ۱ ـ وفاق ملي در سطح تصميم گيران كشور 

  ۲ ـ نظام تدبير بايد به اين نتيجه برسد كه نظام بودجه ريزي نيازمند اصلاح است.

  ۳ ـ لازم است كه وظايف هر دستگاه و بودجه مربوط به آن دقيقاً مشخص شود و معلوم گردد كه هر دستگاه چه مي كند و بابت كاري كه انجام مي دهد پول مناسب خود را دريافت كند و قيد و بندهاي اضافي ديگر حذف شود. 

  ۴ ـ تغييرات در اين نظام مستلزم تغييرات بنيادي در بدنه قوانين و مقررات دولت است. از اين رو، بايد قانون برنامه و بودجه را بازنگري و اصلاح كند. ۲ قانون كليدي ديگر نيز در دستور كار سازمان هاي دولتي است كه حتماً بايد بازنگري و اصلاح شود. يكي قانون محاسبات عمومي است كه به چگونگي حسابداري بودجه مي پردازد و ديگري قانون استخدامي كشور است.

  ۵ ـ در بودجه عملياتي، بايد به سراغ منابع مالي جديد برويم؛ منابع فعلي يعني ماليات و نفت به تنهايي جوابگو نيستند زيرا ممكن است در زمينه تأمين اعتبار با مشكل روبه رو شويم. با توجه به اين نكته، شناخت منابع مالي جديد و تنوع بخشي به آن در ساختار درآمدهاي دولت يكي از نكات ضروري است.

  ۶ ـ در بودجه عملياتي، بايد فعاليت هايي را كه در دستگاه هاي اجرايي دولت احصا كرده ايم، اولويت بندي كنيم.

  ۷ ـ در بودجه عملياتي، لازم است نتايج فعاليت ها كه برخي از آن ها كيفي و توصيفي است، كمي شود. هم بايد بهاي تمام شده آن را اندازه بگيريم و هم خود نتيجه كار را در خصوص نظارت بر اعتبارهاي تخصيص يافته كنترل كنيم.

 در پايان، به اشكال ها و مانع هاي عملياتي كردن بودجه در ۴ بند اشاره مي شود که عبارتند از : 

 ۱ ـ عملياتي كردن بودجه اغلب در كشورهايي اجرا شده كه حجم فعاليت دولت ها كوچك و بخش خصوصي توسعه يافته تر است. در كشور ما، بخش بزرگي از نيروي انساني در بخش دولتي از بهره وري پاييني برخوردار است. دولت نيز فعاليت هاي تصدي گري اجتماعي ـ اقتصادي و حاكميتي گوناگون و متنوعي دارد و حدود ۷۰ درصد از اقتصاد ملي در دست دولت است.

  ۲ ـ با توجه به اين كه در بودجه عملياتي بايد به سراغ بهاي تمام شده برويم، با توجه به اين كه منابع مالي دولت اساساً محدود است، چگونه مي توانيم بودجه را به شكل عملياتي به تمام فعاليت ها و برنامه ها تخصيص دهيم؟

  ۳ ـ بدنه دولت در كشور ما هنوز كوچك نشده است، بنابراين بهره وري عوامل توليد كه شامل عوامل انساني و مادي است در سطح پاييني است. با توجه به مشكل صرفه جويي و مشكلاتي مانند اثربخشي و كارايي، چگونه مي توان بودجه را در كوتاه مدت عملياتي كرد ؟

 ۴ ـ يكي از ضعف هاي نظام بودجه ريزي در كشور ما اين است كه تجربه هاي افراد باتجربه و صاحب نظر كه سال هاست در اين مقوله كار كرده اند، به صورت مدون گردآوري و منتشر نشده است. تدوين اين تجربه ها مي تواند نكات مفيدي را در زمينه آسيب شناسي نظام بودجه ريزي كشور در اختيار كارشناسان بودجه ريزي قرار دهد.

   
+ نوشته شده در  پنجشنبه هفتم خرداد 1388ساعت 22:50  توسط   | 

بودجه ريزي عملياتي نياز توسعه

در چندسال اخير اصطلاح بودجه ريزي عملياتي را هرازگاهي از رسانه ها شنيده ايم و ردپاي آن را نيز مي توان در مواد ۱۳۸-۱۴۴ قانون برنامه چهارم دنبال كرد. به گفته عضو كميسيون برنامه و بودجه، در بودجه سال ۸۶ به عنوان نخستين سالهاي تجربه بودجه ريزي عملياتي شاهد ۱۰ درصد پيشرفت كار بوديم. تجربه استقرار نظام بودجه ريزي عملياتي در كشورهاي توسعه يافته و در حال توسعه حاكي از صرفه جويي هايي بين ۳ تا ۲۰ درصد، با اجراي اين نوع بودجه نويسي است. در گزارش زير به بررسي زواياي مختلف بودجه ريزي عملياتي پرداخته شده است.

  بسياري از كشورهاي درحال توسعه از نظام بودجه ريزي كشورهايي نظير انگليس و فرانسه و همچنين نظام بودجه ريزي كشورهاي آمريكاي لاتين (كه مخلوطي از نظام بودجه ريزي فرانسه و انگليس است) استفاده مي كنند.

* اصلاحات روش هاي بودجه بندي در اوايل قرن نوزدهم ميلادي عمدتاً به منظور افزايش توان حسابدهي حكومتهاي پيرو دموكراسي اجتماعي و با اعمال كنترل بيشتر در رژيم هاي شبه پادشاهي اعمال مي شد.

توجه قانون گذاران بتدريج از ماليات بندي به تخصيص هزينه هاي عمومي معطوف شد كوششهاي اوليه در كشور انگلستان انجام گرفت چندي بعد نيز وظايف حسابداري و حسابرسي ضروري تشخيص داده شد و دستگاه هاي خاصي دراين زمينه مشغول به كار شدند.

  نظام بودجه ريزي فرانسوي با درج تمركز بيشتري توسعه يافت. واحد خزانه داري داراي تمامي مسئوليت امور مربوط به نظارت، مميزي، بازرسي راهنمايي هاي مستقيم و غيرمستقيم و تهيه ضوابط و مقررات بود.

 ركود اقتصادي سالهاي ۱۹۳۰ منجر به مجموعه مشكلات جديدي شد. براي مواجهه با مشكل برقراري تراز بودجه، اصلاحاتي در جهت ايجاد نظام بودجه دوگانه به عمل آمد و هزينه هاي جاري و سرمايه اي تفكيك شد. ايجاد بودجه سرمايه اي تأثير بسزايي در ساختار بودجه براي ساليان متمادي داشت.

 * اصلاحات بودجه اي در دهه ۱۹۵۰ دو وجه متمايز داشت. در كشورهاي صنعتي، توجه بيشتر به سوي كاهش كنترلهاي قانوني معطوف شد. درحالي كه در كشورهاي درحال توسعه، بودجه به عنوان عاملي براي به حركت درآوردن برنامه هاي توسعه و به حداقل رساندن تفاوتهاي نهادي بين دستگاههاي مالي سنتي و دستگاههاي برنامه ريزي سازمان يافته، موردتأكيد قرارگرفت.

كاهش كنترلهاي قانوني نهايتاً منجر به ايجاد نظام بودجه ريزي عملياتي شد. اين نظام بعد جديدي به ابعاد سنتي بودجه (صرفه جويي و كارايي) اضافه كرد. نظام بودجه بندي عملياتي بين كارايي و اثربخشي تمايز قائل مي شود.

  كارايي با استفاده مفيد از منابع ارتباط دارد، در حالي كه اثربخشي با عملكرد مرتبط است. در بودجه بندي عملياتي، طبقه بندي عمليات به نحوي است كه شفاف تر بيان مي شود، ارزيابي بودجه سهل تر بوده و در روش هزينه بندي آن ارتباط بين نهاده و ستانده موردنظر قرار مي گيرد.

 بودجه ريزي عملياتي روشي است كه براساس وظايف عمليات و پروژه هايي كه هر سازمان تصدي آن را به عهده دارد تنظيم مي شود.

  استفاده از بودجه بندي عملياتي، نخستين بار به وسيله كميسيون اول هوور first Hoover در سال ۱۹۴۹ پيشنهاد شد.

 در پاسخ به اين پيشنهاد كنگره آمريكا در اصلاحيه قانون امنيت ملي سال ۱۹۴۹ توصيه كرد، بودجه عملياتي در ارتش مورداستفاده قرارگيرد.

 * در دهه ۱۹۶۰ كميسيون «گلاسكو» در كانادا، نيز بحث بودجه عملياتي را مجدداً مطرح كرد. اما به كارگيري جدي اين روش براي بودجه بندي از سالهاي ۱۹۹۰ در بسياري از كشورهاي توسعه يافته و درحال توسعه گسترش يافته است.

 در ايران نيز در برنامه چهارم توسعه ماده ۱۴۴قانون برنامه چهارم برايجاد سازوكارهايي در جهت عملياتي كردن بودجه و حسابداري عملياتي تأكيد دارد تا بدين طريق قيمت تمام شده مبناي كار در تنظيم بودجه هاي ساليانه قرارگيرد.

  همچنين ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم نيز بر فراهم كردن سازوكارهاي بلندمدت براي اين منظور تأكيد كرده است. اجراي اين مواد از قانون برنامه چهارم توسعه مي تواند منشأ تحول در نظام بودجه ريزي باشد كه علاوه بر افزايش كارايي، نظام حسابدهي نيز مدنظر قرارگيرد.

 هدف غايي بودجه ريزي عملياتي كمك به اتخاذ تصميمات عقلايي درباره تخصيص و تعهد منابع دولت براساس نتايج قابل سنجش است. مهمترين اهداف بودجه ريزي عملياتي به شرح زير است:

  ۱- ارائه مبناي صحيح براي اتخاذ تصميم درباره تخصيص منابع
  ۲- تمركز فرايند تصميم گيري روي مهمترين مسائل و چالش هايي كه دستگاه با آن مواجه است
  ۳- ارائه بهترين ابزارهاي ممكن براساس نتايج (نه فقط براساس داده ها و ستانده ها)
  ۴- ارائه مشوق هايي براي مديريت و همچنين پاسخگويي بيشتر

* در بودجه ريزي عملياتي - علاوه بر تفكيك اعتبارات به وظايف، برنامه ها، فعاليت ها و طرح ها حجم عمليات و هزينه هاي اجراي عمليات دولت و دستگاههاي دولتي براساس روشهاي علمي مانند حسابداري قيمت تمام شده و روش اندازه گيري كار، محاسبه و اندازه گيري مي شوند. ارقام پيش بيني شده در بودجه عملياتي بايد مستند به تجزيه و تحليل تفصيلي برنامه ها، عمليات و نيز قيمت تمام شده آنها باشد.

  در نظام فعلي بودجه ريزي كشور كه فرايندي از بالا به پايین است قدرت چانه زني مسئولان و مديران اجرايي با برنامه ريزان سازمان مديريت و برنامه ريزي در گرفتن اعتبارات عمراني بيشتر و گنجاندن آن در لايحه بودجه نقش پررنگ و بسيار مهمي دارد. همين مسأله موجب ايجاد شكاف در توسعه منطقه اي شده است.

 ازسوي ديگر، بين ميزان هزينه صرف شده سال جاري در هر وزارتخانه اي و بودجه درخواستي براي سال بعد ارتباط مثبت وجوددارد. بنابراين خود به خود افزايش دادن هزينه ها موردتوجه قرارگرفته و صرفه جويي در هزينه ها ناديده گرفته مي شود.

  بودجه ريزي عملياتي به دنبال ايجاد پيوند ميان شاخصهاي عملكرد و تخصيص منابع است.
  اگرچه چنين پيوندهايي ضعيف است، ولي مي تواند سياستگذاري بودجه اي را تسهيل و نظارت قانون گذاران بر نتايج و دستاوردهاي مرتبط با مخارج عمومي را افزايش دهد.

 تدوين يك بودجه عملياتي مركب از دو فرايند است كه يكي از بالا به پايين و ديگري از پايين به بالا به طور همزمان به اجرا درمي آيند.

  وظيفه برنامه ريزان ارشد و سياستگذاران (در سطوح بالا) تعيين اهداف و مقاصد برنامه هاست و مي توان گفت، وظيفه برنامه ريزان (در سطوح پايين) تنظيم طرحهاي پيشنهادي با اهداف معين است، يعني همان اولويت بندي طرحهاي پيشنهادي.

* بودجه ريزي عملياتي باوجود مزايايي كه دارد در مراحل مختلف مستلزم اقدام هاي پيچيده در ابعاد فني و سياسي است. علاوه بر اين كه سيستم حسابداري و نظام مديريت بايد هماهنگ با يك فرايند بودجه ريزي عملياتي دچار تحول شوند، توافق و هماهنگي در سطوح مختلف قوه مجريه با قوه مقننه از الزامات اصلي موفقيت بودجه ريزي عملياتي محسوب مي شود. در نظام بودجه ريزي عملياتي سطح اختيارات قانوني نمايندگان تعريف مي شود، اين كه آيا نماينده مي تواند تعداد كاركنان يك دستگاه را تعيين كند؟ محل اجراي پروژه را مشخص كند، يا اين كه به طور كلي بودجه اي در اختيار دولت قراردهد و انجام وظيفه اي معين را از دولت طلب كند. اين سطح تصويب بايد درجايي تعريف شود.

  درمرحله اجراي بودجه نيز مهم ترين وظيفه دولت اصلاح نظام مالي از نظام مالي جاري به نظام مالي تعهدي است.
   
+ نوشته شده در  دوشنبه بیست و هشتم اردیبهشت 1388ساعت 21:14  توسط   | 

استقرار نظام بودجه ريزي عملياتي

*** ظهور و سقوط هر پدیده ای،ریشه در نیازهای واقعی و منطقی جوامع انسانی دارد،ادامه حیات شرکتها و سایر بنگاه ها در محیط اقتصادی بازار آزاد که بطور مستمر شاهد رفع موانع تجاری و ادغام بیش از پیش بازارها است و رقابت در آن روز به روز شدیدتر و بی رحمانه تر می شود بدون برخورداری از سطح مطلوب اثر بخشی در دستیابی به اهداف،کارایی،صرفه اقتصادی و مدیریت بهینه منابع امکان پذیر نیست.موفقیت و کامیابی مدیران در موارد ذکر شده،عوامل کلیدی و مهم بوده و چشم پوشی از آنها،اضمحلال واحد اقتصادی رادر پی دارد،هزینه فرصت از دست رفته،ارزش قابل اندازه گیری فرصتی است که واحد تجاری بر اثر رد یک راه حل در ارتباط با استفاده از منابع خود از دست داده است اما اهلیت آن به حدی است که در اغلب تصمیم گیریها،مورد توجه دقیق مدیران قرار می گیرد .

*** در بسیاری از موارد،مدیریت واحد تجاری باید در ارتباط با انتخاب یک راه حل از بین دو یا چند راه حل ممکن تصمیم گیری نمایند،در اینگونه موارد،هدف مدیریت،انتخاب بهترین راه حل ممکن است. یکی از مقاصد حسابداری بهای تمام شده،کمک به مدیران در کنترل هزینه هاست لذا با توجه به تعیین عوامل تولید و محاسبه بهای تمام شده،شاخص عوامل هزینه )فعالیت(و ارائه روشهای تقلیل قیمت تمام شده تولیدات از طریق تجزیه و تحلیل گزارشها و بررسی شیوه های تولید،مدیریت را برای برنامه ریزی،کنترل و ارزیابی نتایج عملیات و فعالیت ها مجهز می نماید .

*** برقراری روش ها و شیوه های اعمال کنترل به منظور کاهش معقول هزینه ها ،راهنمایی مدیریت در تصمیم گیری نهایی به منظور انتخاب بهترین راه حل از راه حل های موجود،ارزیابی موجودی ها به منظور هزینه یابی و قیمت گذاری آنها و کنترل مقداری موجودی ها،پیش بینی هزینه های تولید برای یک دوره معین (بودجه بندی)،جمع آوری،تفکیک،ثبت و تسهیـــم هزینه ها از جمله عوامل موثر حسابداری بهای تمام شده در بودجه ریزی عملیاتی می باشد .

بودجه ريزي عملياتي از ديدگاه گروه مشاوران پنكو :

نظام بودجه‌ريزي عملياتي به عنوان يك نظام مديريتي براي ارتقاي كارايي و اثربخشي مصرف منابع سازماني مورد توجه جدي دولت ها در سطوح ملي و محلي بوده است. در اين نظام اعتبارات بودجه اي بر مبناي عملكرد واحدهاي سازماني در راستاي توليد خروجي‌ها ( محصولات و خدمات ) يا همان اهداف كوتاه مدت و يا دستيابي به پيامدها و يا همان اهداف بلند‌مدت، تخصيص مي يابد و بدين ترتيب سازمان به سمت افزايش شفافيت در نحوه مصرف منابع براي انجام فعاليت ها، توليد خروجي ها و دستيابي به اهداف و استراتژي ها و نيز پاسخگويي بيشتر سوق مي يابد.

بر اساس تعريفي كه توسط صندوق بين المللي پول از بودجه‌ريزي عملياتي عنوان شده است، بودجه‌ريزي عملياتي عبارت است از:

روشها و سازوكارهايي كه ارتباط بين اعتبارات تخصيص يافته به دستگاه هاي اجرايي را با خروجي ها و پيامدهاي آنها از طريق بكارگيري اطلاعات عملكردي در تخصيص منابع تقويت مي سازد.

همانگونه كه از اين تعريف استنباط مي شود 3 موضوع اساسي در يك نظام بودجه‌ريزي عملياتي مشاهده مي شود:

بودجه بر اساس عملكرد تخصيص مي يابد. بنابراين، ابتدا بايد عملكرد سازمان مورد ارزيابي قرار گيرد تا مديران بتوانند در قبال آن اعتبارات بودجه اي لازم را تخصيص دهند. بديهي است همواره ارزيابي عملكرد بر مبناي يك هدف از پيش تعيين شده انجام مي شود. براي مثال در شهرداري ابتدا لازم است يك هدف كمي سالانه مانند توليد يك ميليون مترمربع فضاي سبز تعيين و سپس به صورت دوره اي ارزيابي شود كه عملكرد شهرداري در توليد فضاي سبز در قبال هدف از پيش تعيين شده به چه ميزان بوده است. بنابراين برنامه ريزي ( تعيين اهداف كمي سالانه و چند ساله) و ارزيابي عملكرد بر مبناي اهداف در نظام بودجه‌ريزي عملياتي ضروري است. 

اكنون كه عملكرد سازمان در قبال تحقق اهداف سالانه مورد ارزيابي قرار گرفت، سوال اصلي اين است كه چه ميزان منابع به عملكرد بدست آمده تخصيص يابد. در مثال فوق، نتيجه ارزيابي عملكرد 3 ماهه اول شهرداري نشان مي دهد كه اين سازمان موفق شده است دويست هزار مترمربع فضاي سبز را از مجموع يك ميليون مترمربع (هدف سالانه برنامه) توليد نمايد. اكنون سوال اين است كه بودجه اي كه بايد در قبال عملكرد ارزيابي شده تخصيص يابد به چه ميزان است؟‌ پاسخ اين سوال در محاسبه بهاي تمام شده هر يك مترمربع توليد فضاي سبز نهفته است. بنابراين موضوع محاسبه بهاي تمام شده محصولات و خدمات نيز از عناصر اصلي يك نظام بودجه‌ريزي عملياتي است. 

موضوع اساسي ديگر اينست كه چگونه با بودجه كمتري محصولات و خدمات بيشتر و با كيفيت بالاتر توليد كنيم. اين به معناي افزايش كارايي سازمان در نحوه مصرف منابع براي توليد خروجي ها است. پاسخ اين سوال در مديريت بهاي تمام شده هر واحد محصول يا خدمت توليد شده نمايان مي شود. بنابراين با توجه به نكات فوق الذكر سه عنصر اصلي در نظام بودجه‌ريزي عملياتي قابل توجه است كه عبارتند از:‌ برنامه ريزي، محاسبه بهاي تمام شده و ارزيابي عملكرد.

* نكته قابل توجه ديگر اين است كه نظام بودجه‌ريزي عملياتي چه در مرحله تدوين بودجه و چه در مرحله اجراي بودجه به ترتيب در سه مرحله به تكامل مي رسد. 

بودجه عملياتي نمايشي : در اين نظام تنها به تهيه فرم هاي مربوطه و شناسايي خدمات سازمان ها و تعيين قيمت تمام شده بسنده مي شود و نمايشي از بودجه عملياتي شكل مي گيرد. در مرحله اجراي اين بودجه، اعتبارات بر اساس عملكرد تخصيص نمي يابد. بلكه با هدف افزايش شفافيت در سازمانها بدون برقراري ارتباط ميان خروجي ها و ورودي ها تنها به نشان دادن ميزان ارتباط ريالي هر خروجي با ورودي ها و منابع سازماني بسنده مي شود. 

بودجه عملياتي خروجي محور : در اين نظام بودجه‌ريزي عملياتي، سازمان اقدام به شناسايي خروجي ها (محصولات و خدمات) ‌و نيز فعاليت هايي كه منجر به اين توليد اين خروجي ها ميشود، مي پردازد. بدين معني كه تنها به تعيين اهداف سالانه بسنده مي كند و به هدف گذاري بلند مدت نمي پردازد. همچنين از روش هاي حسابداري قيمت تمام شده براي محاسبه بهاي تمام شده هر واحد خروجي توليد شده استفاده مي گردد. در اين نوع بودجه، تخصيص اعتبارات بر اساس ميزان تحقق اهداف كمي سالانه ( ميزان توليد محصولات و خدمات) در دوره هاي زماني از طريق ارزيابي عملكرد دوره اي و بر اساس بهاي تمام شده هر واحد محصول يا خدمت توليد شده صورت مي گيرد. 

بودجه عملياتي پيامد محور : ‌دراين نظام بودجه‌ريزي عملياتي، سازمان تلاش مي كند در كنار شناسايي خروجي‌ها و فعاليت ها به شناسايي پيامد ها ( اهداف بلند مدت)‌ نيز اقدام كند. براي مثال سازمان مديريت پسماندها يك سري فعاليت هايي را براي دفع يك ميليون تن زباله (هدف سالانه) انجام مي دهد تا به پيامد "افزايش بهداشت عمومي شهر" دست يابد (هدف بلند مدت). در اين نظام، تخصيص بودجه بر مبناي تحقق اهداف بلند مدت انجام مي شود. 

* كشورهاي مختلف دنيا همواره اين سه مرحله را به ترتيب طي نموده اند و اغلب آنها در مرحله دوم به سر مي برند و تعداد اندكي به مرحله سوم راه يافته اند. 

دركشور ما نيز از سال 82 كه اولين الزام قانوني محاسبه قيمت تمام شده فعاليت هاي دستگاه هاي اجرايي در قانون بودجه وارد گرديد تا سال 84 كه در قالب مواد 144 و 138 قانون برنامه چهارم توسعه به آن تاكيد شد و هم اكنون كه در ماده 16 قانون خدمات كشوري و نيز بند 32 سياست هاي كلي برنامه پنجم توسعه ابلاغي مقام معظم رهبري به آن پرداخته شده است، به تاكيد قانوني آن افزوده شده است.

** گروه مشاوارن پنكو پس از يك پژوهش گسترده در زمينه ادبيات موضوع در دنيا و تجارب كشورهاي موفق در استقرار نظام بودجه ريزي عملياتي و نيز تسلط بر نرم افزارهاي مطرح دنيا در زمينه محاسبه و مديريت قيمت تمام شده و مديريت عملكرد موفق شد در سال 85 براي اولين بار در كشور مدل جامعي از نظام بودجه ريزي عملياتي طراحي و به تاييد صاحبنظران در سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور سابق و نيز كميسيون بودجه و محاسبات مجلس شوراي اسلامي برساند. همچنين كتابي با عنوان مدل جامع نظام بودجه ريزي عملياتي نيز در همان سال به چاپ رسيد.

اين مدل در برگيرنده 3 عنصر اصلي و 3 عنصر توانمندساز است. عناصر اصلي عبارتند از:

1 – برنامه‌ريزي

2 - تحليل هزينه‌ها

3 – مديريت عملكرد

و عناصر توانمندساز عبارتند از:

1 – مديريت تغيير
2 – نظام پاسخگويي
3 – نظام انگيزشي

اين مدل از عنصر برنامه‌ريزي آغاز مي‌شود و نشاندهنده آن است كه برنامه‌هاي دستگاه‌هاي اجرايي بايد در يك قالب راهبردي و بلندمدت طراحي شوند و برگرفته از برنامه پنجساله و سياست‌هاي كلي كشور باشند و از سوي ديگر به صورت كوتاه مدت تأمين اعتبار شوند. بنابراين مدل جامع به 3 قسمت عمده يعني برنامه 5 ساله كشور، برنامه راهبردي 5-3 ساله و برنامه سالانه دستگاه‌هاي اجرايي تقسيم بندي مي شود. در برنامه 5 ساله در حوزه برنامه‌ريزي اهداف بلندمدت كه همان پيامدها و نتايج كلان است،تنظيم مي‌شود.

دستگاه‌هاي اجرايي بر اساس سهم تعريف شده در قانون برنامه و مأموريت سازماني خود برنامه 5-3 ساله‌اي را تدوين مي‌كنند كه در آن اهداف و پيامدهاي بلندمدت و نيز اهداف كمي و عيني بلندمدت يا همان پيامدهاي مياني تعريف مي‌گردد. در اين بخش برنامه‌هاي دستگاه‌هاي اجرايي به صورت بلندمدت و بر اساس برنامه راهبردي دستگاه تعريف مي‌شوند. سپس دستگاه اجرايي با برش سالانه‌اي از برنامه راهبردي خود، سند بودجه عملياتي خود را كه همان برنامه سالانه نام دارد براي پيشنهاد بودجه، تامين اعتبار و ارزيابي عملكرد تنظيم مي‌كند.

در برنامه سالانه اهداف كمي سالانه بر اساس اهداف بلندمدت راهبردي تعيين مي‌شوند كه پيامدهاي سالانه را نشان مي‌دهد. در حوزه مديريت عملكرد متناظر با اهداف سالانه پيامد محور، شاخص‌هاي عملكرد تعيين مي‌شود. سپس اهداف كمي برنامه‌اي تعيين مي‌شود كه اين اهداف پيامدهاي برنامه‌اي را براي يك سال مشخص مي‌كند كه متناظر با آن شاخص‌هاي عملكرد نيز تعيين مي‌گردد. سپس اهداف كمي برنامه‌اي خروجي محور كه خروجي‌هاي برنامه‌ها را براي رسيدن به پيامدهاي برنامه‌اي تعيين مي‌كند و شاخص‌هاي عملكرد متناظر نيز تعيين مي‌شود. سپس اهداف كمي فرآيندي كه منجر به توليد خروجيهاي برنامه‌اي مي‌شود و شاخص‌هاي عملكرد فرآيندي متناظر نيز تعريف مي‌گردد.

** در مرحله آخر بودجه دستگاه اجرايي بر اساس قيمت تمام شده خروجي‌هاي برنامه‌اي كه در حوزه تحليل هزينه‌ها به دست مي‌آيد، تهيه مي‌گردد و در پايان سال انحراف شاخص‌هاي مالي و غير مالي با برنامه سالانه و بودجه مصوب و بودجه عملكرد در حوزه مديريت عملكرد بر اساس گزارشات عملكرد دستگاه‌هاي اجرايي تعيين مي‌شود كه نتايج آن منجر به اصلاح فرآيندها، مديريت برنامه‌ها، مديران برنامه‌ها، اصلاح برنامه‌هاي راهبردي و سالانه و در برخي موارد برنامه‌هاي توسعه مي‌گردد.

عنصر مديريت تغيير به عنوان عامل توانمندساز مدل به تحقق مدل و عناصر اصلي به صورت يكپارچه كمك مي‌كند. عنصر مديريت تغيير كمك مي‌كند كه تغيير نظام بودجه‌ريزي به صورت اثربخش اتفاق افتد.

عنصر نظام انگيزشي به اختيارات مديران مي‌پردازد و حوزه اختيارات آنان را در نظام بودجه‌ريزي عملياتي گسترش داده و اجازه اعمال مديريت در بكارگيري وروديها و تغيير فرآيندها براي توليد خروجي‌ها و پيامدهاي مورد نظر را مي‌دهد.

نظام پاسخگويي نيز با كمك به عنصر مديريت عملكرد و در قالب مديريت قراردادي يا همان استفاده از تفاهمنامه‌هاي عملكردي به ارزيابي عملكرد مديران و برنامه‌ها در قالب اهداف، پيامدها و خروجيهاي مشخص تعيين شده در برنامه هاي سالانه ياري مي‌رساند. 

از آنجاييكه در حوزه عناصر فني مدل، تحليل هزينه ها از اهميت ويژه اي برخوردار است و شاه بيت اين مدل را به خود اختصاص مي دهد و با توجه به تجارب جهاني و نيز روش هاي محاسبه و مديريت قيمت تمام شده فعاليت ها و خدمات سازمان هاي دولتي در دنيا به اين عنصر نظري عميق تر مي افكنيم.

محاسبه و مديريت قيمت تمام شده خدمات دولتي:

سازمان هاي دولتي بروندادهايي را براي ارائه به مردم توليد مي كنند كه به آن خدمت گفته مي شود. با وجود اينكه خدمت بر خلاف كالا داراي ابعاد و اندازه نيست و قابل لمس و رؤيت نمي باشد و نيز ديگر ويژگي هاي كالا مانند موجودي پايان دوره، موجودي انبار، كالاي در جريان ساخت و غيره را ندارد، اما همانند كالا، هزينه هاي كوشش هاي توليد يا ساخت از جمله هزينه هاي مستقيم و سربار را دارد.

بنابراين در مورد خدماتي كه قابل اندازه گيري، ارزيابي و كميت پذير مي باشند مي توان با تخصيص هزينه هاي مستقيم و سربار به موضوعات هزينه (خدمات) از طريق روش هاي پذيرفته شده حسابداري قيمت تمام شده، بهاي تمام شده اين خدمات را محاسبه نمود و سپس با مديريت فرآيند ها و محرك هاي هزينه به مديريت قيمت پرداخت. بدون وجود يك سيستم محاسبه و مديريت قيمت تمام شده فعاليت ها و خدمات، تنها مي توان ميزان هزينه ها در هر قلم يا عامل هزينه را در سيستم حسابداري مالي ثبت و نگهداري نمود و هيچگونه اطلاعات هزينه اي در مورد هزينه فعاليت ها و خدمات در قالب سيستم حسابداري مديريت توليد نخواهد شد. وجود چنين اطلاعاتي به مديران سازمان در تصميم گيري به منظور كنترل هزينه ها، برنامه ريزي هزينه ها، بودجه‌ريزي عملياتي، افزايش كارايي، قيمت گذاري خدمات، برون سپاري خدمات و ... ياري مي رساند. 

*** محاسبه بهاي تمام شده خدمات از روش هاي گوناگون حسابداري قيمت تمام شده در حوزه حسابدراي مالي و حسابداري مديريت قابل انجام است. اما نكته اساسي در انتخاب روش مناسب براي محاسبه بهاي تمام شده است .

در اغلب سازمان هاي دولتي دو نكته حائز اهميت وجود دارد كه در انتخاب روش مناسب راهگشا است.

از آنجاييكه در بخش خدمات هزينه هاي سربار بالاست، فعاليت هاي پشتيبان بسيار است و تعدد خدمات زياد است، روش مناسب براي محاسبه و مديريت قيمت تمام شده روشي است كه بتواند:

الف - هزينه هاي سربار را به درستي بر روي فعاليت ها و خدمات سرشكن كند

ب- هزينه فعاليت هاي پشتيبان را به درستي بين فعاليت هاي اصلي و پشتيبان ديگر سرشكن كند.

ج- با در نظر گرفتن خدمت گيرندگان و محل جغرافيايي ارائه خدمت، قيمت تمام شده خدمات را محاسبه نمايد. 

با توجه به اينكه اصلي ترين هدف بودجه‌ريزي عملياتي افزايش كارايي مديريت هزينه ها و صرفه جويي در هزينه‌ها است، بنابراين روش محاسبه بايد بتواند به تحقق اين اهداف و اهداف ديگر كه در ذيل به آنها اشاره خواهد شد كمك نمايد و به مديران در اتخاذ تصميمات مربوط ياري رساند. در انتخاب روش حسابداري قيمت تمام شده بايد به اهداف ذيل نيز توجه جدي نمود: 

كمك به برونسپاري و واگذاري خدمات 

كمك به قيمت گذاري خدمات 

كمك به تعيين دقيقتر شاخص هاي عملكرد 

كمك به اصلاح فرآيندها و روش ها 

شناسايي فعاليت هاي بدون ارزش افزوده  :

*** در ميان روش هاي موجود بودجه‌ريزي، روش هزينه يابي و بودجه‌ريزي بر مبناي فعاليت تنها روشي است كه قيمت تمام شده را با دقت بالاتري نسبت به ديگر روش ها محاسبه مي نمايد و همچنين به مديران براي اتخاذ تصميمات دقيقتري براي تخصيص بودجه به عملكرد و نيز طراحي آسانتر نظام بودجه‌ريزي عملياتي خود كمك مي نمايد. 

به طور خلاصه رويكرد و تكنيك هزينه يابي و مديريت بر مبناي فعاليت (ABC/M) نه يك روش حسابداري قيمت تمام شده بلكه يك ابزار قدرتمند مديريتي براي افزايش كارايي و اثر بخشي و در نهايت بهره وري سازماني است.

*** اين شيوه هزينه يابي از بخش صنعت و توليد به بخش خدمات و نيز بخش دولتي و عمومي تسري يافت و اكنون در اغلب كشورها براي محاسبه قيمت تمام شده خدمات دولتي و عمومي از اين شيوه استفاده مي شود.

گروه مشاوران پنكو با در اختيار داشتن دانش تخصصي، ابزارهاي نرم افزاري، تجربه كافي و آشنايي كامل با قوانين و مقررات مربوطه، تنها مجموعه مشاوره اي پيشرو در كشور در حوزه استقرار نظام بودجه ريزي عملياتي و محاسبه و مديريت قيمت تمام شده در بخش دولتي مي باشد.

+ نوشته شده در  دوشنبه چهاردهم اردیبهشت 1388ساعت 21:56  توسط   |