نظام بودجه ريزي در ایران تحول مي خواهد .بدون شك، لايحه بودجه مهم ترين سند مالي كشور است كه مي تواند نشان دهنده سياست هاي اقتصادي ـ اجتماعي و حتي فرهنگي باشد.
از آنجا كه حجم دخالت دولت در اقتصاد ايران بيش از كشورهاي توسعه يافته و اغلب كشورهاي در حال توسعه است، بنابراين اهميت لايحه بودجه نيز در مقايسه با اين كشورها دوچندان است.
براساس همين اهميت است كه بسياري از صاحب نظران اقتصادي كشور معتقدند درمان بيماري هاي اقتصاد ايران از جمله تورم، بيكاري، كاهش بهره وري و رشد پايين اقتصادي را بايد در سند بودجه يافت.
متن ذیل گزارشي است از يك نشست تخصصي كه در سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور برگزار شده است.
تعدادی از صاحب نظران مسائل بودجه نويسي كشور ، در اين نشست با مرور بر ساختار بودجه ايران، راه حل هايي نيز براي بهبود آن ارائه دادند . امروز مسائل مربوط به تنظيم بودجه صرفاً در دخل و خرج دولت و حساب دهي قوه مجريه به قوه مقننه خلاصه نمي شود، هرچند درگذشته يكي از اصلي ترين موضوع ها در ارتباط با بودجه، پاسخگويي دولت در كل و همچنين در داخل خود قوه مجريه بود. سند بودجه و نظام بودجه ريزي مهم ترين عاملي است كه اطلاعات لازم براي اعمال حاكميت را در اختيار قوه مجريه قرار مي دهد و از طرف ديگر براي قوه مقننه مبنايي فراهم مي كند تا به كمك آن بتواند با ابلاغ سياست هاي كلان عملكرد دولت را ارزيابي كند.
از ابتداي پيروزي انقلاب اسلامي، هميشه اين بحث مطرح بوده كه سند بودجه داراي اشكال است و اشكال هاي آن را نيز اعلام مي كردند. در زمان رياست دكتر زنجاني، رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي در دهه ،۱۳۶۰ گروهي مأمور شدند تا نظام بودجه ريزي كشور را بررسي كنند. اين گروه با هدايت صاحب نظران در عرصه اقتصاد و امور پولي و مالي، ۴ سال كار كردند كه دستاوردهاي آن در قالب چند گزارش ارائه شد اما متأسفانه به اجرا درنيامد. در سال ،۱۳۸۰ مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي بار ديگر در اين زمينه تلاش كرد و پس از بحث هاي متعدد كه در دستگاه هاي دولتي و مراكز علمي در زمينه لزوم اصلاح نظام بودجه ريزي انجام شد، مجلس در بودجه سال ۸۱ دردو تبصره، دولت را مكلف كرد تا ساختار بودجه را اصلاح كند، بدون آن كه هدف روشني را در اين زمينه بيان كند. در اجراي اين دستور، سازمان مديريت و برنامه ريزي در نخستين گام طبقه بندي و برخي از تعاريف بودجه را تغيير داد، بدون اين كه بخواهد كل ساختار بودجه ريزي را تغيير دهد؛ به طوري كه طبقه بندي بودجه كه تا آن زمان در قالب يك تراز درآمدها و هزينه ها يا تراز منابع و مصارف بود، در قانون بودجه سال ۸۱ دچار دگرگوني شد.
به موازات آن، مجلس شوراي اسلامي با تصويب قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت كه شامل برخي از تبصره ها و احكام دائمي بود، راه را براي اصلاح كل ساختار بودجه هموار كرد. در ماده ۷۷ اين قانون، تعاريفي جديد به تعاريف قانون برنامه و بودجه كه مصوب سال ۱۳۵۱ است افزوده شد و مباني تدوين اعداد و ارقام بودجه تغيير كرد. در قانون سال ۱۳۵۱ بودجه عمومي به بودجه جاري و بودجه عمراني تفكيك شده بود، اما در قانون بودجه سال ۸۱ مفهوم جديدي وارد نظام بودجه ريزي كشور شد كه همان «ارزش خالص» است.
براساس اين مفهوم، ارزش دارايي هاي دولت منهاي بدهي هاي آن مبنا قرار مي گيرد و براساس آن دو نوع پرداخت تعريف مي شود:
الف) پرداخت هايي كه ارزش خالص را كاهش مي دهد و هزينه تلقي مي شود كه در حال حاضر هزينه را مترادف با بودجه جاري در نظر مي گيرند.
ب) پرداخت هايي كه ارزش خالص را افزايش مي دهند و به عنوان دارايي و سرمايه مطرح مي شوند.
با توجه به اين تغييرات، بودجه به ۳ بخش يا تراز تفكيك شد.
در تراز اول، درآمد و در مقابل آن هزينه تعريف شد. منظور از درآمد در اينجا درآمدهاي مالياتي و ساير درآمدهاي مستمر دولت است. قبل از آن بسيار تلاش مي شد تا ثابت شود كه مثلاً عوايد نفت و فروش ساختمان و دارايي نبايد جزو درآمدها محاسبه شود. امروز در سند بودجه به راحتي در نخستين تراز، ارقام مربوط به درآمد و هزينه بودجه عمومي دولت ديده مي شود و منفي بودن اين تراز در ۴ يا ۵ سال اخير به روشني ملاحظه مي شود.
در تراز دوم، واگذاري دارايي هاي سرمايه اي و تملك دارايي هاي سرمايه اي مطرح شد كه اين تراز هميشه مثبت بوده است، به دليل اين كه واگذاري دارايي هاي سرمايه اي، شامل فروش نفت خام و ساختمان ها و ساير سرمايه هايي كه در اختيار دولت قرار دارد، بيش از سرمايه گذاري هاي عمومي دولت بوده است.
در تراز سوم نيز تملك دارايي هاي مالي و واگذاري دارايي هاي مالي آمده است كه عمدتاً شامل اوراق مشاركت و استقراض داخلي يا خارجي است و مهم ترين تأثير اين تراز، متعادل كردن كل منابع و مصارف بودجه عمومي است.
اين ۳ تراز كل، بودجه عمومي دولت را تشكيل مي دهد. همچون گذشته تعادل آن كاملاً برقرار است، يعني دو طرف پرداخت ها يا مصارف و منابع آن با همديگر برابر است؛ اما براي نخستين بار مشخص شد كه كسري و مازاد در چه جاهايي رخ مي دهد. در مورد فروش نفت و منابع حاصل از آن هميشه اين بحث وجود داشته است كه چه مقدار از اين منابع صرف هزينه هاي جاري مي شود. با طبقه بندي جديد در بودجه، پاسخ اين سؤال به صورت شفاف در سند بودجه ارائه شده است. بدين ترتيب، ملاحظه مي شود كه با اصلاح طبقه بندي منابع و مصارف بودجه شفافيت اوليه در مورد استفاده از منابع سرمايه اي و انتشار اوراق مشاركت براي تأمين كسري تراز اول (درآمدها و هزينه ها) صورت گرفته است، اما اين اقدام به تنهايي به منزله اصلاح ساختار بودجه تلقي نمي شود، بلكه از لحاظ بعد فني تدوين بودجه گامي مثبت تلقي مي گردد و ابعاد اصلاح ساختار نظام بودجه ريزي علاوه بر بعد فني، بعد سياستگذاري را نيز شامل مي گردد كه در اين مرحله، اثري از سياستگذاري و تغييرات در تصميم گيري لحاظ نشده است.
گام بعدي در جهت اصلاح نظام بودجه ريزي، تصويب ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم توسعه بود كه سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور موظف گرديد به منظور اصلاح نظام بودجه ريزي از روش موجود به روش هدفمند و عملياتي و به صورت قيمت تمام شده خدمات، اقدام هاي زير را حداكثر تا پايان سال ۱۳۸۵ انجام دهد.
الف) شناسايي و احصاي فعاليت و خدماتي كه دستگاه هاي اجرايي ارائه مي كنند.
ب) تعيين قيمت تمام شده فعاليت ها و خدمات، متناسب با كيفيت و محل جغرافيايي مشخص.
پ) تنظيم لايحه بودجه سالانه براساس حجم فعاليت ها و خدمات و قيمت تمام شده آن ها.
ت) تخصيص اعتبارها براساس عملكرد و نتايج حاصل از فعاليت ها و متناسب با قيمت تمام شده آن ها.
قسمتي از اين اصلاحات در بودجه سال ۸۵ و يك سال زودتر از برنامه مطابق مفاد ماده ۱۳۸ صورت گرفته است، به اين معني که واحد فعاليت و قيمت واحد مشخص گرديده و براساس آن به دستگاه هاي اجرايي پول پرداخت شده است. با وجود سرعت انجام اين كار در حوزه بودجه عملياتي، بايستي مقدم بر آن اهداف، استراتژي ها و سياست ها مورد توجه قرار گيرد و آنگاه با طراحي برنامه هاي عملياتي، آن اهداف و سياست ها را تحقق بخشيد.
در زمينه بودجه عملياتي، كشورهاي توسعه يافته و كشورهاي در حال توسعه داراي تجربياتي اند كه كره جنوبي، انگليس، كانادا، استراليا، شيلي، برزيل، مصر و كلمبيا از آن جمله اند، اما ميزان موفقيت آن ها در اجراي بودجه عملياتي و ارائه تصوير روشني براي تصميم گيران از جمله قوه مقننه و سرانجام بحث نظارتي كه در اين زمينه مطرح است، متفاوت بوده است.
مهم ترين كاري كه بايد در بودجه عملياتي انجام گيرد، هزينه يابي فعاليت ها است. ظاهراً امر هزينه يابي و تعيين قيمت تمام شده امري آسان است، اما از نظر تكنيكي كار بسيار پيچيده اي است كه بايد بتوانيم فعاليت دستگاه هاي اجرايي را به وظايف آن ها مرتبط و آنگاه رابطه ميان وظايف و برنامه ها را تعريف كنيم.
از دستاوردهاي ديگر نظام بودجه ريزي عملياتي اين است كه اگر دولت خدماتي به مردم عرضه مي كند و در مقابل آن پول مي گيرد، قيمت تمام شده آن خدمت مشخص مي شود و اين پايه اي است براي مقايسه هزينه انجام خدمات مشابه در بخش هاي دولتي و خصوصي. موضوع ديگري كه بايد مورد توجه قرار گيرد اين است كه نظام بودجه ريزي در مقامي نيست كه بتواند سياستگذاران را به انتخاب سياستي خاص وادار سازد، اما اگر نظام بودجه ريزي عملياتي باشد، مي توان با ارائه اطلاعات دقيق تر به مسئولان، آنان را در اتخاذ تصميم بهتر ياري كرد.
نكته ديگر اين است كه عملياتي كردن بودجه در شركت هاي دولتي بسيار ساده تر از وزارتخانه ها و دستگاه هاي حاكميتي است، زيرا در بودجه تفصيلي شركت ها، نشانه هاي بسيار خوبي از عملياتي بودن ديده مي شود و برخي از اين شركت ها در ايران از نظام بودجه ريزي بسيار پيشرفته اي برخوردارند. از مسائلي كه تاكنون وجود داشته است و در بودجه عملياتي از ميان خواهد رفت، نوع طبقه بندي هايي است كه در منابع و درآمدها داريم. براي مثال، نبايد درآمدهاي ناشي از نفت را تكه تكه كرد زيرا تمام اين درآمد از يك منبع ناشي مي شود و آن هم واگذاري دارايي هاي سرمايه اي است.
اگر اين درآمد به حساب ذخيره برود و آنگاه از آن برداشت كنيم، تملك دارايي هاي مالي است. اگر درآمد آن به طور مستقيم به خزانه برود، واگذاري دارايي سرمايه اي است و اگر از آن ماليات بگيريم، به عنوان درآمد مالياتي تلقي مي شود.
اگر دولت موفق شود تمامي اين اقدام ها را انجام دهد، يك مرحله كار را كه مرحله تهيه بودجه است انجام داده و مرحله بعد تصويب بودجه در مجلس است. يكي از مشكلاتي كه در ۱۰۰ سال قانون گذاري با آن مواجه بوده ايم، سطح تصويب مجلس است؛ به اين معني كه اختيارات قانوني نمايندگان تا كجاست؟ آيا نماينده مي تواند محل اجراي پروژه را مشخص كند؟ آيا نماينده مي تواند تعداد كاركنان يك دستگاه را تعيين كند؟ يا اين كه نماينده بايد به طور كلي بودجه اي در اختيار دولت قرار دهد و انجام وظيفه اي معين را از دولت طلب كند. اين سطح تصويب در جايي بايد تعريف شود. اين سطح مي تواند در نظام بودجه ريزي عملياتي تعريف شود.
بنابراين، مجلس بايد بداند چه چيزي را تصويب مي كند و پس از تصويب نيز اختيار تغيير مصوبات خود را داشته باشد. از اين رو، شاخص هايي كه بايد تهيه شوند از اهميت ويژه اي برخوردار هستند. با توجه به تأكيد بر پرداخت اعتبار به نتايج، مسلماً شاخص هاي موردنظربايد شاخص هاي نتيجه محور باشند و به هيچ وجه فرآيندي انتخاب نشوند.
و اما در مرحله سوم كه اجراي بودجه است و به دستگاه اجرايي برمي گردد، به نظر مي رسد مهم ترين كاري كه بايد در قوه مجريه صورت بگيرد، اصلاح نظام مالي است. نظام مالي بايد از حالت جاري به نظام تعهدي تبديل شود. نظام بودجه ريزي عملياتي نيازمند نظام مالي و حسابداري تعهدي است. يكي از مشكلاتي كه تصميم گيران با آن روبه رويند، اين است كه غالباً نمي دانند تصميم گيران قبلي چه تصميم هايي گرفته اند كه تصميم گيران جديد در قبال آن ها اختياري ندارند. اين يكي از مواردي است كه در نظام بودجه ريزي عملياتي بايد اصلاح شود. حجم عظيم تعهدات ايجاد شده و كارهاي نيمه تمام، اكنون به صورت معضلي بزرگ خودنمايي مي كند.
آخرين مرحله، بحث نظارت است. در ماده ۱۵۸ برنامه چهارم توسعه براي نخستين بار از سازمان مديريت و برنامه ريزي خواسته شده تا نظارت استراتژيك يا نظارت بالاتر از برنامه را انجام دهد. يكي از كارهايي كه سازمان مديريت و برنامه ريزي بايد در سال اول انجام دهد، اعلام گزارش نظارتي خود است. اگر برنامه عملياتي موجود بود آنگاه طراحي اين نظام بسيار ساده مي بود، زيرا شاخص ها و عمليات معلوم بود. دولت براي نظارت استراتژيك تعدادي شاخص را تصويب كرده است، اما به هيچ وجه كافي نيست، زيرا صرفاً جنبه اطلاع رساني داشته است و اعلام مي كند كه جايگاه ما در دنيا چگونه است. در حال حاضر، نظام نظارتي كه در سازمان مديريت طراحي شده است، عمدتاً در سطح پايين تري از اين موضوع قرار دارد. البته در مورد برنامه ها گزارشي ارائه مي شود اما اطلاعات مربوط به شاخص هاي اصلي را از مراجع ديگر كسب مي كنيم. به بيان دقيق تر، نظارت پويا وجود ندارد. نظام نظارتي مي بايستي به نحوي طراحي گردد كه نتايج آن براي اصلاح فعلايت هاي آينده مورد استفاده قرار گيرد و قبل از اتمام زمان و اعتبارهاي مصوب هشدارهاي لازم را به مسئولان منتقل كند.
لازمه اين امر نظارت در سطوح مختلف از نظارت كارگاهي (مهندسان مشاور و مهندسان ناظر)، نظارت بر فعاليت ها (عمليات تعريف شده براي رسيدن به نتايج)، نظارت برنامه (احكام و شاخص هاي مصوب)، نظارت بر مديريت، نظارت بر طرح هاي عمراني و سرانجام نظارت استراتژيك است كه ضروري است براي هر مرحله از نظارت هاي ياد شده دستورالعمل هاي مربوط تدوين گردد. نظام جديد بودجه ريزي نيازمند طراحي نظام جديد نظارت است تا بتوانيم اطلاعات را در اختيار مسئولان سياسي قرار دهيم و لازم به يادآوري است كه نظام بودجه ريزي به هيچ وجه نمي تواند براي سياست گذاران تعيين تكليف كند، اما مي تواند ابزار بسيار مفيدي براي تصميم گيري باشد.
در ادامه، پيشنهادهايي براي اصلاح نظام بودجه ريزي در كشور مطرح مي شود كه اميدواريم براي تصميم گيران و برنامه ريزان مفيد واقع شود.
۱ ـ وفاق ملي در سطح تصميم گيران كشور
۲ ـ نظام تدبير بايد به اين نتيجه برسد كه نظام بودجه ريزي نيازمند اصلاح است.
۳ ـ لازم است كه وظايف هر دستگاه و بودجه مربوط به آن دقيقاً مشخص شود و معلوم گردد كه هر دستگاه چه مي كند و بابت كاري كه انجام مي دهد پول مناسب خود را دريافت كند و قيد و بندهاي اضافي ديگر حذف شود.
۴ ـ تغييرات در اين نظام مستلزم تغييرات بنيادي در بدنه قوانين و مقررات دولت است. از اين رو، بايد قانون برنامه و بودجه را بازنگري و اصلاح كند. ۲ قانون كليدي ديگر نيز در دستور كار سازمان هاي دولتي است كه حتماً بايد بازنگري و اصلاح شود. يكي قانون محاسبات عمومي است كه به چگونگي حسابداري بودجه مي پردازد و ديگري قانون استخدامي كشور است.
۵ ـ در بودجه عملياتي، بايد به سراغ منابع مالي جديد برويم؛ منابع فعلي يعني ماليات و نفت به تنهايي جوابگو نيستند زيرا ممكن است در زمينه تأمين اعتبار با مشكل روبه رو شويم. با توجه به اين نكته، شناخت منابع مالي جديد و تنوع بخشي به آن در ساختار درآمدهاي دولت يكي از نكات ضروري است.
۶ ـ در بودجه عملياتي، بايد فعاليت هايي را كه در دستگاه هاي اجرايي دولت احصا كرده ايم، اولويت بندي كنيم.
۷ ـ در بودجه عملياتي، لازم است نتايج فعاليت ها كه برخي از آن ها كيفي و توصيفي است، كمي شود. هم بايد بهاي تمام شده آن را اندازه بگيريم و هم خود نتيجه كار را در خصوص نظارت بر اعتبارهاي تخصيص يافته كنترل كنيم.
در پايان، به اشكال ها و مانع هاي عملياتي كردن بودجه در ۴ بند اشاره مي شود که عبارتند از :
۱ ـ عملياتي كردن بودجه اغلب در كشورهايي اجرا شده كه حجم فعاليت دولت ها كوچك و بخش خصوصي توسعه يافته تر است. در كشور ما، بخش بزرگي از نيروي انساني در بخش دولتي از بهره وري پاييني برخوردار است. دولت نيز فعاليت هاي تصدي گري اجتماعي ـ اقتصادي و حاكميتي گوناگون و متنوعي دارد و حدود ۷۰ درصد از اقتصاد ملي در دست دولت است.
۲ ـ با توجه به اين كه در بودجه عملياتي بايد به سراغ بهاي تمام شده برويم، با توجه به اين كه منابع مالي دولت اساساً محدود است، چگونه مي توانيم بودجه را به شكل عملياتي به تمام فعاليت ها و برنامه ها تخصيص دهيم؟
۳ ـ بدنه دولت در كشور ما هنوز كوچك نشده است، بنابراين بهره وري عوامل توليد كه شامل عوامل انساني و مادي است در سطح پاييني است. با توجه به مشكل صرفه جويي و مشكلاتي مانند اثربخشي و كارايي، چگونه مي توان بودجه را در كوتاه مدت عملياتي كرد ؟
۴ ـ يكي از ضعف هاي نظام بودجه ريزي در كشور ما اين است كه تجربه هاي افراد باتجربه و صاحب نظر كه سال هاست در اين مقوله كار كرده اند، به صورت مدون گردآوري و منتشر نشده است. تدوين اين تجربه ها مي تواند نكات مفيدي را در زمينه آسيب شناسي نظام بودجه ريزي كشور در اختيار كارشناسان بودجه ريزي قرار دهد.
