X
تبلیغات
مباحث بودجه ریزی در ایران - بودجه ریزی دولت نهم

مباحث بودجه ریزی در ایران

بودجه ریزی دولت نهم

*** دولت نهم با اصول محوری« عدالت گستری »، « مهرورزی با بندگان خدا »، « خدمت‌گذاری به آحاد ملت » و « تعالی و پیشرفت مادی و معنوی کشور » سعی در شکستن حصارهای نهادینه شده و سنتی غیر کارشناسی در برخی زمینه‌ها همچون مصرف بی‌رویه یارانه حامل‌های انرژی (اجرای سهمیه بندی بنزین)، تمرکز نهاد برنامه ریزی کشور به مقولات برنامه ریزی و توسعه ای (و فراغت آن از ابزار تنبیه و تشویق بودجه و تخصیص آن) و... نموده است.

تحولاتی که همچون اصول چهارگانه فوق آرمان‌های کلیه دولت‌های پس از انقلاب اسلامی بوده است اما جسارت این تحول را به لحاظ مسائلی همچون گرفتاریهای ابتدای انقلاب، جنگ و... و البته عادت کردن به روش موجود نیافته بودند. در این میان تحول عظیم این دولت در استفاده از ظرفیت‌های مغفول مانده قانون اساسی کشور (اصل 52) و اصلاح شیوه بودجه نویسی از روش رایج سنتی به روش بودجه‌ریزی عملیاتی از مهمترین نکات قوت دولت برشمرده می‌شود. 

پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه، و موقعیت شغلی اقتصاددانان و دست‌اندر کاران فعلی و گذشته بودجه‌ریزی را مملو از نقد مثبت و بیان مزایای این تحول نموده . البته بعضی ها این تحول میمون و مبارک را با الفاظ ناشایستی همچون « عقب گرد تاریخی »، « بودجه‌ریزی پارتیزانی »، « بودجه ملوک‌الطوایفی »، « بودجه انبانی »، « تدوین بودجه با رسوم قاجار »، « سرهم بندی بودجه » و... آلودند.

البته این طیف از منتقدین را به می توان گروه های اصلی مدیران سابق دست‌اندر کار بودجه‌ریزی که در 30 سال گذشته شهامت ایجاد تحول را نداشته‌اند، مخالفان انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور که فرصت تنظیم اولین لایحه پس از این تغییر را فرصت نقد دانسته‌اند. برخی نمایندگان مجلس که می‌خواهند از فرصت تصویب بودجه در مجلس جهت درج خواسته‌های منطقه خود در سند بودجه سالانه دولت حداکثر استفاده را نمایند و البته مهمتر از این دو گروه کارشناسان دلسوزی که بدون اطلاع کافی از میزان این تغییرات اقدام به داوری نموده‌اند تقسیم نمود. 

به هر حال در اینجا به استناد مستنداتی نظیر «پیشنهاد چارچوب کلی لایحه بودجه 1387 کل کشور، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری مرداد 1386»، «گزارش توجیهی چارچوب کلی پیشنهادی لایحه لایحه بودجه 1387 کل کشور، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری مرداد 1386»، « بخشنامه بودجه سال 1387 کل کشور و دستورالعمل‌های آن»، «ارزیابی چارچوب پیشنهاد دولت در خصوص لایحه بودجه سال 1386 کل کشور، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، آبان ماه 1386» و توضیحات مسئولین ذیربط در جلسات توجیهی و مصاحبه‌های منتشر شده ایشان قصد بررسی چارچوب پیشنهادی را بطور مختصر داریم.

1- اهداف کلی چارچوب پیشنهادی دولت :


1-1- ارائه اطلاعات کافی پشتیبانی کننده محتوای سند بودجه و تمرکز تبصره‌های بودجه به آن دست از احکامی که تسهیل کننده اجرای بودجه هستند. 

2-1- تأکید بیشتر بر برنامه‌ها، اهداف و شاخص‌های کمی به عنوان مبنای بودجه پیشنهادی دستگاه‌های اجرایی و در نتیجه تسهیل دستیابی به هدف‌های پیش‌بینی شده در اسناد بخش و فرابخشی برنامه چهارم و در راستای سند چشم‌انداز. 

3-1- افزایش اختیارات دستگاههای اجرایی در راستای تسریع در اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد.

4-1- منظور کردن ساز و کارهای تشویقی در بودجه‌ برای افزایش انگیزه مدیران و کارکنان با هدف افزایش بهره‌وری. 

5-1- واگذاری اختیار تخصیص اعتبارات فعالیت‌ها و طرح‌ها به دستگاه‌های اجرایی.

6-1- تأکید بر حفظ و نگهداری سرمایه‌گذاری انجام شده.

7-1- مبادله سند قرارداد بودجه با دستگاه‌های اجرایی در سطح کلی اهداف کمی برنامه.

8-1- نظارت کلان راهبردی توسط معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری، نظارت عملیاتی توسط دستگاه‌های اجرایی و نظارت‌های مالی و حقوقی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و دیوان محاسبات 

بر این اساس دستگاه‌های اجرایی مکلف شدند ضمن تعیین اهداف کمی بر حسب برنامه‌های اجرایی و همچنین اقدام‌های اجرایی، کلیدی‌‌ترین و اولویت دارترین محورهای کاری خود در سال 1384 را به همراه بودجه‌های پیشنهادی به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری ارسال کنند.

2- الگوی پیشنهادی دولت :

در الگوی پیشنهادی دولت، لایحه بودجه با 8 تغییر عمده محتوایی نسبت به بودجه‌های پیشین همراه خواهد بود که عبارتند از:

1-2- حذف تبصره‌های فعلی بودجه.

2-2- محدود کردن ردیف‌های متفرقه و انتقال اعتبارات برخی ردیف‌های متفرقه به ذیل اعتبارات دستگاه‌های اصلی..

3-2- تجمیع اعتبارات دستگاههای اجرایی ذیل تعداد محدودی دستگاه اصلی. 

4-2- ساماندهی طرح‌های عمرانی.

2-5- لزوم ارائه برنامه یکساله از سوی تمامی دستگاههای اجرایی برای دریافت اعتبار.

2-6- تمرکز زدایی و اعطای اختیار بیشتر به استان‌ها در نحوه هزینه کرد منابع.

2-7- ساماندهی بودجه های تحقیقاتی. 

8-2- تقویت نظارت عملیاتی توسط دستگاههای اصلی بر نحوه هزینه کرد بودجه توسط دستگاههای اجرایی.

3- بررسی الگوی پیشنهادی دولت :

اگر چه الگوی پیشنهادی دولت شامل 8 تغییر عمده فوق می‌باشد اما منتقدین با صرفنظر کردن از 5 تغییر عمده محتوایی (ردیف‌های 4-2 الی 8-2) و تمرکز برروی ردیف‌های (1-2 الی 3-2) با نقد الگوی پرداخته‌اند. 

در حقیقت 5 تغییر معمول مانده تغییرات اساسی محتوایی لایحه در جهت تسریع در اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی و 3 تغییر اول تغییرات شکلی لایحه را شامل می‌شوند. 

بهر حال در چارچوب پیشنهادی دولت تبصره های فعلی بودجه حذف و صرفا ماده واحده و احکام محدودی با هدف کمک به عملیاتی کردن بودجه، بخش اول لایحه بودجه را تشکیل می‌دهند و برخی احکام که به نظر دولت برای اجرای بودجه لازم تشخیص داده شده است در قالب لایحه جداگانه‌ای با عنوان«لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت – بخش دوم» با قید فوریت به مجلس ارائه شده است که فوریت آن نیز به تصویب مجلس محترم رسیده است.

بطور کلی برای یک حکم بودجه‌ای (متناسب با بودجه سالیانه) چهار ملاک کلی وجود دارد:

1-3- حکم یکساله باشد.

2-3- در اجرای بودجه (انعطاف‌پذیری، تفکیک و توزیع اعتبارات و غیره) به آن حکم نیاز باشد.

3-3- براساس قوانین موضوعه از اختیارات قوه مجریه نباشد.

4-3- اصلاح قوانین مصوب هم نباشد.

با توجه به این توضیح در لایحه بودجه سال 1386 کل کشور 20 تبصره با 277 حکم حجیم و اساسی وجود داشت که از این تعداد 126 حکم بودجه‌ای می‌‌باشند و از این 126 حکم هم فقط 66 حکم نیازمند تصویب در مجلس بودند (52 مورد از اختیارات دولت و 8 مورد دیگر قوانین موضوعه آنها موجود است.) و 151 حکم دیگر کلاً غیر بودجه‌ای بودند. 

بدین ترتیب مشخص است که حذف تبصره‌های زائد و تنظیم لایحه تبصره‌های دائمی از چه اهمیتی برخوردار است. 

در این زمینه البته دولت‌های پیشین در زمان مدیریت منتقدین امروزی نیز تلاش هایی در جهت دائمی کردن برخی احکام در قوانینی نظیر «قانون وصول برخی از درآمدهای دولت» در سال 1376 ، «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» در سال 1380 و «الحاقیه آن» در سال 1384 داشته است. 

بخش دیگر تغییرات مربوط به حذف ردیف‌های متفرقه و انتقال آن ذیل دستگاه‌های اصلی تا حدممکن است. از آنجا که شفافیت اصلی‌ترین ویژگی بودجه‌ریزی عملیاتی است، این اقدام از اجرایی ترین اقدامات در راستای بودجه‌ریزی عملیاتی بر شمرده می‌شود چرا که فلسفه وجودی اعتبار در ردیف‌های متفرقه عدم امکان پیش‌بینی دقیق برنامه و موارد هزینه و مهم‌ترین موارد آن مربوط به هزینه‌های پیش‌بینی نشده جاری و عمرانی است. 

و بالاخره چالش برانگیزه‌ترین موضوع تجمیع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی است. اگر چه بنابر اخبار منتشر شده در جلسات کارشناسی که با حضور نمایندگان دولت و نمایندگان برگزیده مجلس[3] تشکیل شده است موافقت گردیده است ردیف بودجه هر دستگاهی که اساسنامه و وظایف آن به تصویب مجلس رسیده در جدول ردیف بودجه دستگاه‌ها بیاید و براین اساس دیگر ردیف بودجه دستگاه‌ها به 60 دستگاه محدود نخواهد شد. بدین‌ترتیب چندان ضرورتی در پرداختن به محاسن یا کاستی‌های آن احساس نمی‌شود. 

البته در همین جلسات مقرر شده است 2 جدول به 12 جدول بودجه اضافه شود که یکی جدول فهرست سیاست‌ها و برنامه‌های دولت و دیگری جدول تفاوت‌های بودجه سال 87 با سال 86 خواهد بود.

بدین ترتیب و با افزودن 2 جدول فوق و تحولات ذکر شده می‌توان امیدوار بود که لایحه بودجه سال 1387 نویدی است بر آغاز دوره جدیدی از بودجه نویسی که لایحه بودجه آن برنامه یکساله ا‌یست منطبق بر برنامه‌های پنجساله توسعه و در راستای اهداف سند چشم‌انداز که در آن اهداف نظیر انضباط مالی، تخصیص بهینه منابع و مصارف با پیش‌بینی اولویت‌ها و افزایش اثر بخشی مد نظر بوده است. 

 در پایان و بدون آنکه قصد جسارت حضور هیچ یک از منتقدین گرانقدر داشته باشیم می‌توان چنین نتیجه‌گیری کرد:

اصلاح نظام بودجه ریزی همواره مورد نظر برنامه‌ریزان کشور بوده است به گونه‌ای که نگاهی به یکصد سال گذشته نشان می‌دهد در این دوران بودجه‌ریزی همواره در کانون توجهات قرار داشته است و البته عجیب نیست اگر بگوئیم در این دوران عمدتاً کارشناسان بین‌المللی مبنای تحولات ساختاری در بودجه بوده‌اند، به طوری که چکیده تقویم تاریخی مهمترین تحولات بودجه‌ای را بشکل ذیل می‌توان بیان نمود:

· مورگان شوستر امریکایی تخستین کارشناسی بود که در سال 1290 هجری شمسی و با مأموریت رسمی بمنظور سر و سامان دادن به وضعیت مالی ایران وارد کشور شد.

· دکتر میلیسیپو کارشناس امریکایی دیگری است که از سال 1301، ایران آمد و البته در فاصله زمانی سالهای 1304 تا 1320 نظام بودجه‌ریزی ایران را پی‌ریزی نمود.

· در سال 1345 پیشنهاد لایحه بودجه از وزارت دارایی به نخست وزیر و سازمان برنامه سپرده شد. 

· از سال 1352 و بموجب قانون برنامه بودجه تنظیم لایحه بودجه از وظایف سازمان برنامه و بودجه بر شمرده باشد.

· پس از پیروزی انقلاب اسلامی و به استناد اصل 52 قانون اساسی مقرر گردید: « بودجه سالانه کشور "به ترتیبی که در قانون مقرر می شود" از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی به مجلس شورای اسلامی تسلیم گردد.

اما همچنان و پس از گذشت قریب به 30 سال هیچ لایحه و یا طرحی به قانون نحوه تنظیم و اجرای بودجه (موضوع اصل مذکور) نپرداخته است و برای اولین بار الگوی پیشنهادی دولت و مجلس در سال 86 ارائه شده است.

· در فاصله سال‌های 1365 تا 1376 پروژه‌ای تحت عنوان «اصلاح نظام بودجه‌ریزی» در سازمان برنامه‌و بودجه بررسی شد.

· پس از برنامه سوم پروژه «اصلاح نظام بودجه‌ریزی» به مؤسسه عالی پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه واگذار شد که نتایج آن براساس تبصره 48 قانون بودجه سال 1380 مبنای اصلاحات طبقه‌بندی بودجه واقع شد. 

· بدین ترتیب سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نحوه طبقه‌نبدی اقلام بودجه‌‌ای کشور را در لایحه سال 1381 بر مبنای نظام طبقه بندی آمارهای مالی دولت[4] (GFS) تغییر داد.

· در نیمه دوم سال 1383 به درخواست سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور دانشگاه صنعتی شریف مجری طرح «اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور» شناخته شد. تیم مطالعاتی این طرح متشکل از مدیران دیروزی و با سابقه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و منتقدین امروزی تحول لایحه بودجه[5] نتیجه فاز صفر پروژه را در اواخر سال 1384 به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تحویل داد. 

· در سال 85 در کنار بودجه سالانه کتاب اهداف و برنامه‌ها هم به عنوان ضمیمه ارائه شد.

***
و بالاخره قبل از اینکه نقطه اتمام را بر انتهای این مقاله بگذاریم با تأکیدی بر این نکته که بدون شک الگوی پیشنهادی نیز دارای کاستی هایی است که بایستی در جهت اصلاح آن نقد سازنده داشت، چند بند از عناوین اشکالات روش رایج بودجه نویسی را از پروژه مورد اشاره (که توسط دانشگاه صنعتی شریف انجام شده است) بازخوانی می‌کنیم:

· تکثر دستگاهها و ردیف‌های بودجه‌ای و تفصیل سند بودجه.

· عدم تعریف ارتباط دقیق بین اهداف بودجه سالانه با اهداف برنامه توسعه.

· وجود ضعف در عملیاتی شدن اهداف، استراتژی‌‌ها و سیاست‌های کلی برنامه در بودجه سالانه.

· در اقلیت بودن دستگاه‌های ستادی در مقابل دستگاه‌های اجرایی در بررسی بودجه توسط هیأت وزیران.

· طرح مجدد پیشنهاد دستگاههای اجرایی از طریق برقراری ارتباط با کمیسیون‌های ذیربط یا فراکسیون‌های خاص. 

· نبود مکانیزم مشخص برای بررسی لایحه بودجه در کمیسیون خاص مجلس.

· بی‌حد و مرز بودن تغییرات لایحه در مجلس.

· نبود آئین‌نامه اجرایی مواد 61 ، 71 و 89 قانون محاسبات عمومی.

· نبود ضمانت اجرایی ماده 90 قانون محاسبات عمومی.

· عدم هماهنگی ماده 113 قانون محاسبات عمومی با ماده 40 قانون برنامه و بودجه.

· نبود ضمانت اجرایی ماده 34 قانون برنامه و بودجه.

· نبود آئین‌نامه اجرایی تبصره 2 ماده 15 قانون برنامه و بودجه.

· نارسایی‌های نظام حسابداری عمرانی براساس دستورالعمل مصوب 1352 

+ نوشته شده در  دوشنبه بیست و یکم اردیبهشت 1388ساعت 21:56  توسط   |